1. Nội hàm phân cấp, phân quyền và cải cách hành chính
1.1. Về phân cấp, phân quyền
Hiện nay, các công trình nghiên cứu của quốc tế và Việt Nam chưa có sự tiếp cận và sử dụng thống nhất thuật ngữ “phân cấp, phân quyền”(1).
Từ thực tiễn ở Việt Nam, có thể hiểu khái niệm phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa chức năng, nhiệm vụ với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Ở đây tồn tại tính thứ bậc hành chính giữa các đơn vị hành chính - lãnh thổ.
Phân quyền theo chiều dọc (theo lãnh thổ) là việc cấp trung ương chuyển giao một phần quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện vật chất... cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện. Chính quyền địa phương là pháp nhân công quyền, được tự quyết định các vấn đề của địa phương trên cơ sở pháp luật. Chính quyền trung ương thực hiện kiểm tra hoạt động của chính quyền địa phương thông qua hệ thống pháp luật và tài phán hành chính(2). Trong phân quyền không tồn tại tính thứ bậc hành chính giữa các đơn vị hành chính - lãnh thổ như trong phân cấp. Các địa phương có quyền hạn riêng do Hiến pháp và pháp luật quy định.
Như vậy, phân cấp quản lý là việc chính quyền cấp trên giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới thông qua việc thực hiện quyền lập quy và lãnh đạo chính quyền cấp dưới, cấp dưới phục tùng cấp trên; còn phân quyền là các cấp chính quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo ủy quyền của người dân thông qua quy định của Hiến pháp và luật, do vậy quan hệ giữa các cấp chính quyền là bình đẳng.
Việc phân định thẩm quyền phải bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia; phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật; kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa chính quyền địa phương các cấp đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ, phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành.
1.2. Về cải cách hành chính
Theo Từ điển hành chính: “Cải cách hành chính là hệ thống những chủ trương, biện pháp tiến hành những sửa đổi, cải tiến mang tính cơ bản và có hệ thống nền hành chính nhà nước (hay còn gọi là nền hành chính công, nền hành chính quốc gia) về các mặt: thể chế, cơ cấu tổ chức, cơ chế hoạt động, chế độ công vụ, quy chế công chức, năng lực, trình độ, phẩm chất phục vụ của đội ngũ công chức làm việc trong bộ máy đó”(3).
Cải cách hành chính (CCHC) còn được hiểu là một sự thay đổi có kế hoạch, theo một mục tiêu nhất định, được xác định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. CCHC không làm thay đổi bản chất của hệ thống hành chính, mà chỉ làm cho hệ thống này trở nên hiệu quả hơn, phục vụ nhân dân tốt hơn; các thể chế quản lý nhà nước đồng bộ, khả thi, đi vào cuộc sống; cơ chế hoạt động hiệu quả, hiệu lực hơn; chức năng, nhiệm vụ của bộ máy rõ ràng; chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính đáp ứng yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội của một quốc gia.
1.3. Mối liên hệ giữa phân cấp, phân quyền với cải cách hành chính
Trên phương diện tác động qua lại, việc phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ với chính quyền địa phương nếu được đẩy mạnh sẽ đáp ứng yêu cầu CCHC, bảo đảm sự chỉ đạo, điều hành thống nhất của Chính phủ và phát huy sự chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương các cấp, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Ngược lại, phân cấp, phân quyền nếu tiến hành chậm chạp, lúng túng sẽ cản trở việc cải cách, tinh giản bộ máy hành chính nhà nước(4).
Mặt khác, CCHC nếu được thực hiện tốt sẽ góp phần quan trọng thúc đẩy các mục tiêu, nội dung của phân cấp, phân quyền. Thực hiện phân cấp gắn với cải cách thủ tục hành chính đã làm giảm phiền hà, giải quyết nhanh gọn thủ tục cho công dân và doanh nghiệp trên nhiều lĩnh vực, nhất là về đất đai, đầu tư và xây dựng, thành lập doanh nghiệp.
Thực tế trong những năm qua, việc phân cấp, phân quyền đã tác động tích cực tới hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Đó là, sau nhiều nỗ lực thực hiện chủ trương phân cấp, phân quyền quản lý giữa Trung ương - địa phương, chính quyền địa phương cấp tỉnh đã được phân cấp thẩm quyền trên hầu hết các lĩnh vực quản lý, góp phần tạo ra những chuyển biến tích cực trong hoạt động của chính quyền địa phương cũng như của các bộ, ngành(5). Căn cứ quy định của Trung ương, các địa phương đã rà soát và ban hành văn bản quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện, bước đầu có sự phân biệt phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị và hải đảo trong khuôn khổ pháp luật cho phép.
2. Những hạn chế, bất cập trong phân cấp, phân quyền với cải cách hành chính
Trong những năm qua, việc phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ với chính quyền địa phương ở Việt Nam đã được đẩy mạnh đáp ứng yêu cầu CCHC, bảo đảm sự chỉ đạo, điều hành thống nhất của Chính phủ và phát huy sự chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Tuy nhiên, việc phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền và CCHC thời gian qua vẫn còn những bất cập, hạn chế.
Thứ nhất, chủ trương phân cấp, phân quyền giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương chưa được thực hiện đồng bộ, triệt để theo yêu cầu đặt ra(6). Việc phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương với chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương chưa thật hợp lý, thiếu nhất quán, chưa đáp ứng được xu thế phát triển, chưa xác định được việc gì giao cho cấp nào thực hiện thì hiệu quả hơn. Mặc dù đã xác định được 5 lĩnh vực tập trung phân cấp, nhưng trên thực tế mới đang trong giai đoạn triển khai bước đầu. Một số nội dung tuy đã phân cấp cho cấp dưới nhưng sau một thời gian ngắn thực hiện thì cấp trên lại thu về như lĩnh vực đầu tư công, xây dựng hoặc việc đăng ký quyền sử dụng đất (giao cho các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp huyện nhưng sau đó lại chuyển lên cấp tỉnh). Nhiều luật chuyên ngành chưa thể hiện rõ chủ trương đẩy mạnh đổi mới trong phân cấp, phân quyền; một số luật trong lĩnh vực kinh tế, thậm chí còn có xu hướng tập trung nhiều quyền hơn cho các cơ quan ở Trung ương. Điều này gây nên những hạn chế nhất định, làm cho việc đổi mới bộ máy nhà nước chưa thực sự đồng bộ với cải cách thể chế kinh tế.
Về phân định thẩm quyền tổ chức bộ máy và nhân sự, mô hình tổ chức chính quyền địa phương cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã, giữa chính quyền đô thị và nông thôn chưa có sự phân biệt rõ. Trong quản lý cán bộ, công chức, pháp luật quy định về quyền tự chủ của chính quyền địa phương các cấp còn hạn chế, thể hiện ở thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức hành chính chủ yếu tập trung ở cấp tỉnh; cấp huyện thì mờ nhạt, còn cấp xã hầu như không có thẩm quyền.
Thứ hai, mặc dù đã có sự thay đổi, nhưng trong nhiều trường hợp, phân cấp, phân quyền vẫn “từ trên xuống”, chưa phải “từ dưới lên”, vì vậy chưa tạo sự chủ động cần thiết cho các cấp địa phương, đồng thời làm cho cấp trung ương quá tải, khó kiểm soát, dễ xảy ra tham nhũng, thất thoát. Điều này thể hiện trên tất cả các mặt như phân bổ vốn, ngân sách, đầu tư; quyết định và quản lý các tài sản địa phương; quyết định nhân sự của địa phương. v.v… Đặc biệt, trong lĩnh vực quản lý ngân sách, đầu tư phát triển, cơ chế huy động nguồn tài chính cho đầu tư phát triển, quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, hạ tầng đô thị, tổ chức bộ máy, biên chế,... chủ yếu do cấp trên quyết định mà thiếu sự tham của bên thụ hưởng nên nhiều trường hợp không đáp ứng đúng nhu cầu của địa phương.
Thứ ba, phân cấp, phân quyền nhưng không kèm theo điều kiện bảo đảm, không được tăng cường tổ chức bộ máy, nhân lực, tài chính và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ được phân cấp(7). Vì vậy, chính quyền địa phương khó có thể thực hiện được “quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm”. Có những vấn đề mang tính cụ thể của địa phương lại chưa được giải quyết triệt để vì không thuộc kế hoạch đã được phê duyệt và do vậy không có kinh phí để thực hiện. Trong nhiều trường hợp, nhiều vấn đề bất cập có thể giải quyết ngay tại cấp xã hoặc cấp huyện, nhưng do các cấp chính quyền này thiếu nguồn lực, hoặc nguồn lực do cấp chính quyền cao hơn quyết định, dẫn đến sự chậm trễ, kéo dài.
Thứ tư, phân cấp, phân quyền mang tính đồng loạt và đại trà, không rõ ràng, cụ thể cấp nào có thẩm quyền gì; thể hiện ở việc tỉnh, huyện, xã đều thực hiện nhiệm vụ luật định gần giống nhau, chỉ khác về cấp độ và khu vực địa lý trong khi nguồn lực, năng lực khác nhau. Điều này làm cho chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương có sự chồng chéo, trùng lắp.
Cụ thể, việc giao Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện dẫn đến các cơ quan này cơ bản được thành lập giống nhau ở các địa phương khác nhau. Điều này làm giảm tính chủ động, linh hoạt của địa phương trong việc tổ chức và thành lập các cơ quan chuyên môn phù hợp với điều kiện, đặc điểm và yêu cầu quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương(8). Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện hầu như được tổ chức đồng nhất, thậm chí là “cào bằng” giữa các địa phương, không phân biệt tỉnh có quy mô dân số, diện tích lớn hay nhỏ; chỉ có một số ít cơ quan được tổ chức phù hợp với từng loại đơn vị hành chính ở nông thôn, đô thị, hải đảo hoặc có tính chất đặc thù trên cơ sở đáp ứng tiêu chí, điều kiện theo nghị định của Chính phủ. Vẫn còn tình trạng Trung ương có cơ quan, tổ chức nào thì địa phương có cơ quan, tổ chức đó(9).
Với cách thức tổ chức như vậy, tuy có ưu điểm là bảo đảm tính thống nhất từ Trung ương đến cơ sở, nhưng trong một số trường hợp lại không phù hợp với đặc thù, tình hình thực tế ở mỗi địa phương, làm hạn chế tính chủ động, sáng tạo trong việc quyết định tổ chức bộ máy hành chính để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước sát với tình hình của địa phương. Vì vậy, mặc dù nghị định của Chính phủ đã quy định cụ thể về tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện nhưng trên thực tế, vẫn có địa phương trong quá trình triển khai thực hiện có sự điều chỉnh nhất định để tổ chức, sắp xếp lại cho phù hợp với đặc thù của địa phương mình(9).
Thứ năm, nhiều lĩnh vực liên quan trực tiếp đến quyền lợi của người dân chưa được phân cấp, phân cấp không rõ ràng, hoặc chậm, thiếu sự tập trung trong tổ chức thực hiện(10); ví dụ, việc tổ chức và hoạt động của các đơn vị cung ứng dịch vụ công như giáo dục phổ thông, dạy nghề, y tế. Đặc biệt, trong giải quyết công việc cho người dân thông qua các thủ tục hành chính có nhiều việc cần được phân cấp sớm cho chính quyền cấp cơ sở nhưng còn rất chậm trễ; người dân chưa được tiếp cận một cách thuận lợi, dễ dàng khi có công việc như khai sinh, hộ khẩu, làm thẻ bảo hiểm y tế .v.v...
Thứ sáu, nhiều lúc, nhiều nơi, phân quyền, phân cấp quản lý nhà nước thiếu sự giám sát, kiểm soát, trách nhiệm giải trình chưa rõ ràng. Việc phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ với các bộ, ngành và chính quyền địa phương ở một số lĩnh vực chưa có cơ chế hiệu quả để kiểm soát quyền lực; thiếu kiểm tra, thanh tra, giám sát (quản lý số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập, người hoạt động không chuyên trách cấp xã và thôn, tổ dân phố...). Điều này dẫn đến thể chế quản lý nhà nước bị phân tán, khả năng thực thi chính sách từ Trung ương tới các địa phương kém hiệu quả.
Thứ bảy, hiện nay, số lượng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh còn lớn, cơ cấu tổ chức bên trong còn nhiều đầu mối, cồng kềnh, tổ chức thành nhiều chi cục, phòng và tương đương; mất cân đối giữa số lượng người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý và công chức tham mưu; còn tồn tại số lượng lớn các ban quản lý, ban chỉ đạo, hội đồng... ở một số địa phương; thẩm quyền quản lý biên chế thiếu thống nhất, thiếu tập trung; việc giao và quản lý biên chế chưa khoa học, làm tăng biên chế, nhất là số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập ở địa phương trong giai đoạn 2011-2015; việc thực hiện quy định về quản lý biên chế ở một số bộ, ngành, địa phương chưa nghiêm(11).
Thứ tám, các quy định về nguyên tắc phân cấp, phân quyền chưa có sự liên thông giữa Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 chưa quy định về điều kiện, phạm vi của việc ủy quyền từ Chính phủ đến Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và từ Bộ trưởng tới các đơn vị trực thuộc, chính quyền địa phương, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện.
Các quy định của Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chưa tạo thành các nguyên tắc để pháp luật chuyên ngành điều chỉnh cách thức quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành và chính quyền địa phương, dẫn đến tình trạng các luật chuyên ngành tiếp tục giao nhiệm vụ cụ thể cho Chính phủ, các bộ, ngành và chỉ giao nhiệm vụ cho chính quyền địa phương cấp tỉnh hoặc UBND cấp tỉnh, hoặc chỉ quy định chung chung về nhiệm vụ của chính quyền địa phương các cấp. Điều này gây khó khăn cho Chính phủ trong việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các bộ, ngành và giữa các cấp chính quyền địa phương; gây khó khăn trong việc thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền, ủy quyền và việc sắp xếp, bố trí tổ chức bộ máy, biên chế(12).
3. Một số kiến nghị, đề xuất
Một là, cần tiếp tục đẩy mạnh việc phân quyền, phân cấp đảm bảo tính hợp lý, khoa học giữa Chính phủ với các bộ, ngành; giữa Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương nhằm tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động; phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành gắn với kiểm soát quyền lực.
Hai là, cần làm rõ hơn nguyên tắc về phân định thẩm quyền (phân cấp, phân quyền); quy định cụ thể nguyên tắc và thẩm quyền ủy quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; các vấn đề liên quan đến phân quyền, phân cấp và ủy quyền, đặc biệt trong các cơ quan của HĐND và UBND các cấp trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Ba là, cần bảo đảm điều kiện về ngân sách và nguồn nhân lực của các địa phương khi phân cấp, phân quyền; bảo đảm không chồng chéo nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các cơ quan; đồng thời, tạo khung pháp lý để luật chuyên ngành phải quy định những nội dung không được ủy quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp.
Bốn là, cần quy định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ giữa Chính phủ với các bộ, ngành; giữa Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương cấp tỉnh và giữa các cấp chính quyền địa phương. Bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo tập trung, thống nhất của Chính phủ, đồng thời thực hiện phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Năm là, cần hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, mối quan hệ công tác giữa các bộ, ngành, các tổ chức trực thuộc các bộ, ngành, địa phương và cơ cấu tổ chức của các cấp chính quyền địa phương; khắc phục triệt để sự trùng lắp, chồng chéo chức năng, nhiệm vụ theo hướng một tổ chức có thể đảm nhiệm nhiều việc, nhưng một việc chỉ do một tổ chức chủ trì và chịu trách nhiệm chính. Hoàn thiện quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, của HĐND và UBND các cấp trên cơ sở các định hướng của Trung ương; tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương các cấp, tinh gọn tổ chức bộ máy nhằm đáp ứng những yêu cầu thực tiễn trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước./.
Đỗ Ngọc Tú, Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội
---------------------------
Ghi chú:
(1) Anwar Shah (Ed.), Local Governance in Developing Countries, World Bank, Wahsington D.C., 2006; Phạm Duy Nghĩa, Phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế: Cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp, 2012.
(2) Vũ Thúy Hiền, Phân biệt phân cấp với một số hình thức phân định thẩm quyền trong quản lý nhà nước, Tạp chí Tổ chức nhà nước, ngày 10/5/2017 http://tcnn.vn/news/detail/36601/Phan-biet-phan-cap-voi-mot-so-hinh-thuc-phan-dinh-tham-quyen-trong-quan-ly-nha-nuoc.html
(3) Tô Tử Hạ, Từ điển hành chính, Nxb Lao động - Xã hội, H.2003, tr.31.
(4) Thang Văn Phúc, Đánh giá kết quả thực hiện chủ trương sắp xếp, điều chỉnh, giảm đầu mối, kiện toàn các bộ, cơ quan ngang bộ theo hướng bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực giai đoạn 2011-2016: Ưu điểm và những bất cập, hạn chế; nguyên nhân và giải pháp, tham luận tại Hội thảo khoa học do Ủy ban Pháp luật của Quốc hội tổ chức năm 2017.
(5) Chính phủ, Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 về việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2016.
(6),(7),(8),(11) Đoàn giám sát của Quốc hội khóa XIV, Báo cáo số 08/BC-ĐGS về kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2016.
(9) Thành phố Hồ Chí Minh đã điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của Sở Xây dựng, Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Giao thông vận tải khác với Nghị định số 13/2008/NĐ-CP và Nghị định số 24/2014/ NĐ-CP; quy định chức năng, nhiệm vụ của Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Văn hóa - Thông tin, Phòng Kinh tế khác với Nghị định số 37/2014/ NĐ-CP. Thành phố cũng sắp xếp, tổ chức bộ máy UBND huyện giống như UBND quận (đều có 12 cơ quan chuyên môn), khiến cho tổ chức bộ máy ở đơn vị hành chính nông thôn hay đô thị không có gì khác biệt, trong khi nhiệm vụ, quyền hạn thì khác nhau.
(10) Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, Thực hiện tốt việc phân cấp giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, chuyên đề thông tin, 2011.
(12) Bộ Tư pháp, Báo cáo số 29/BC-BTP ngày 20/02/2019 về thẩm định Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Chính phủ và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Nguồn: tcnn.vn