1.1. Khái niệm và cách tiếp cận
Quản lý nguồn nhân lực (QLNNL) dựa trên năng lực phát triển mạnh mẽ ở Hoa Kỳ và nhiều nước Tây Âu từ đầu những năm 1990 là phương pháp quản lý đặc biệt quan tâm đến năng lực thực thi công việc của nhân lực. Áp dụng này giúp cơ quan, tổ chức chủ động hơn trong quản lý và phát triển năng lực của cá nhân. Quản lý theo năng lực phương phương có mục tiêu phát triển năng lực, tạo động lực rộng khắp trong toàn cơ quan, tổ chức. Theo Hondeghem và cộng sự (2005), quản lý theo năng lực trong khu vực công xuất hiện ở Hoa Kỳ cùng với phong trào Tái sáng tạo Chính phủ và ở Vương quốc Anh cùng với trào lưu quản lý công mới. QLNNL theo năng lực tập trung vào việc xác định các năng lực cần thiết để đạt được hiệu quả thực thi công vụ và đào tạo, bồi dưỡng, phát triển các năng lực đó trong lực lượng lao động.
Hệ thống công vụ Anh áp dụng cách tiếp cận năng lực vào QLNNL vào đầu thập niên 1980. Giai đoạn này, Văn phòng Công vụ cùng các bộ và các nhà chuyên gia đã xác định những năng lực cốt lõi đối với nhóm công chức cấp cao. Các hồ sơ về phẩm chất và kỹ năng cá nhân với từng cấp độ của ngạch công vụ cao cấp được sử dụng để lựa chọn ứng viên cho những vị trí công việc nhất định, cho việc phát triển chức nghiệp và cho công tác đào tạo, bồi dưỡng. Từ năm 1987, Trường Công vụ (Anh) đã xây dựng Chương trình đào tạo, bồi dưỡng (ĐTBD) theo năng lực dành cho 7 cấp bậc cao nhất của hệ thống công vụ. Tất cả các khóa học của nhà trường đều gắn với những năng lực cốt lõi và kết hợp với các tiêu chí liên quan đến công việc, vai trò, chức trách của cá nhân công chức; thể hiện sự kết hợp giữa cách tiếp cận về tiêu chuẩn và cách tiếp cận về hành vi đối với năng lực. Tương tự, các khung ĐTBD theo năng lực cũng được xây dựng cho các bậc thấp hơn trong hệ thống công vụ.
Trên thực tế, nhiều quốc gia OECD có khái niệm năng lực riêng của mình, trong đó có một số điểm chung. Có khái niệm thiên về năng lực của tổ chức (Capability hay Capacity), có khái niệm thiên về năng lực thực thi của cá nhân trong tổ chức (Competency hay Competence). Tuy nhiên, xu hướng chung là đều chú trọng phát triển năng lực thực thi của cá nhân, đồng thời với việc tăng cường năng lực của toàn tổ chức. Các nước như Australia, Bỉ, Canada, Hàn Quốc, Hà Lan và Hoa Kỳ coi năng lực như một đặc tính hành vi có thể quan sát được. Các thuộc tính như kiến thức, kỹ năng, thái độ và các phẩm chất cá nhân khác là những yếu tố cơ bản của năng lực thực thi công việc. Cuối thập niên 1990, quản lý theo năng lực đã phát triển mạnh trong nhiều khu vực công. Năm 1999, quản lý theo năng lực đã xuất hiện trong chính quyền trung ương của Australia, Bỉ và Hàn Quốc. Ở nhiều quốc gia phát triển, quản lý theo năng lực đã và đang được lồng ghép như một phần trong công cuộc cải cách vai trò của nhà nước và nền công vụ.
Qua nghiên cứu cho thấy, quản lý theo năng lực là một phương pháp của QLNNL nhằm phát triển kiến thức, kỹ năng, thái độ của tổ chức và các cá nhân thành viên trong tổ chức. Quản lý công chức theo năng lực là cách thức sử dụng các chuẩn năng lực để áp dụng chế độ, chính sách đối với công chức nhằm tạo động lực làm việc cho họ và nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan, tổ chức nhà nước.
1.2. Đặc điểm
Thứ nhất, tập trung vào năng lực thực thi của công chức, lấy năng lực làm tiêu chuẩn để quản lý, sử dụng, phát triển công chức.
Chính sách quản lý công chức không những tập trung vào mục tiêu mà còn chú trọng vào những năng lực mà công chức sử dụng để hoàn thành mục tiêu công việc, để đạt hiệu quả, kết quả cao. Do vậy, khi tiến hành phân tích công việc, cần đầu tư nghiên cứu các năng lực cần thiết để thực thi công việc.
Thứ hai, luôn được thiết kế gắn với tiền lương và phúc lợi trên cơ sở các chuẩn năng lực đã xác định.
Việc lập kế hoạch phát triển nghề nghiệp, quy hoạch đội ngũ kế cận cũng như tạo động lực làm việc luôn là nội dung quan trọng của quản lý theo năng lực. Do đó, hệ thống này luôn đi kèm với các chế độ đãi ngộ vật chất và phi vật chất để bảo đảm tính khả thi khi áp dụng tại các cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ ba, mang tính chiến lược, có hệ thống, đặt trong kế hoạch tổng thể của cơ quan, tổ chức.
Quản lý công chức theo năng lực gắn kết đồng bộ với các khâu khác nhau trong QLNNL và nằm trong kế hoạch, chiến lược, giúp cơ quan, đơn vị đánh giá được thực trạng năng lực của đội ngũ công chức trên cơ sở đối chiếu, so sánh với những năng lực cần có để đạt được tầm nhìn, sứ mệnh và mục tiêu phát triển của mình.
Quản lý công chức theo năng lực lấy năng lực thực thi của cá nhân công chức làm trung tâm, coi đó là cơ sở cho các hoạt động phân tích công việc, quy hoạch nhân sự, tuyển dụng, sử dụng, ĐTBD, luân chuyển, đánh giá, bổ nhiệm, lương, thưởng... Quản lý theo năng lực cũng giúp công chức thực hiện thành công hoạt động của mình, vì vậy, quản lý theo năng lực có mối liên hệ mật thiết với quản lý theo kết quả, giúp cải tiến, nâng cao kết quả và hiệu quả làm việc của công chức.
Nếu như quản lý công chức theo vị trí việc làmxác định phân tích công việc là trọng tâm để xây dựng bản mô tả công việc, bản tiêu chuẩn công việc hoặc bản tiêu chuẩn nhân sự đảm nhận công việc nhằm tuyển dụng, sử dụng, ĐTBD, đánh giá, trả lương…, thì quản lý công chức theo năng lực tập trung vào việc xác định năng lực, xây dựng mô hình (khung) năng lực và đánh giá năng lực của công chức làm căn cứ thực hiện các hoạt động QLNNL. Cách thức này cung cấp cách nhìn nhất quán về công việc, cho phép các nhà quản lý có khung tham chiếu chung - khung năng lực gồm kiến thức, kỹ năng, thái độ cần thiết để thực hiện có hiệu quả các hoạt động QLNNL như dự báo, tạo nguồn, quy hoạch, tuyển dụng, sử dụng, đánh giá kết quả, thành tích công tác, đãi ngộ, ĐTBD và phát triển chức nghiệp của công chức. Quản lý công chức theo năng lực sử dụng thông tin không chỉ từ hoạt động phân tích công việc mà còn từ hoạt động đánh giá năng lực thực thi công việc trên thực tế của từng công chức. Tuyển dụng, ĐTBD và phát triển công chức hướng tới năng lực của toàn cơ quan, tổ chức, không chỉ hướng vào những cá nhân cụ thể. Yếu tố năng lực được đặt trong trạng thái “động” phù hợp với yêu cầu phát triển sinh động của thực tiễn công vụ và được sử dụng xuyên suốt trong toàn tổ chức để tiến hành các hoạt động quản lý, phát triển công chức.
2. Thực trạng và sự cần thiết quản lý công chức theo năng lực ở Việt Nam
Về tuyển dụng công chức, từ khi Luật cán bộ, công chức năm 2008 có hiệu lực thi hành, việc tuyển dụng công chức ở nước ta được thực hiện ngày càng đồng bộ, phù hợp với từng (nhóm) vị trí việc làm và đặc điểm từng cơ quan, tổ chức; đã tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác thi tuyển, có chính sách ưu tiên tuyển dụng người có tài năng, trí thức trẻ, người dân tộc thiểu số. Tuy nhiên, việc mô tả vị trí việc làm, xây dựng khung năng lực còn nặng về định tính; thiếu những tiêu chí đánh giá về khối lượng, độ phức tạp của công việc, gây khó khăn trong quá trình xác định biên chế công chức. Nhiều cơ quan, đơn vị còn dựa vào những tiêu chuẩn chung mà chưa xác định tiêu chuẩn riêng, theo nhu cầu thực tế, kể cả đối với những vị trí đặc thù, đòi hỏi chuyên môn sâu.
Về ĐTBD công chức, đã đáp ứng được mục tiêu chuẩn hóa năng lực công chức theo ngạch, bổ sung hình thức bồi dưỡng theo chức danh lãnh đạo, quản lý. Nội dung chương trình đã tiếp cận gần hơn với thực tế công việc, giảm thời gian, tăng hiệu quả, giúp công chức nỗ lực, không ngừng học tập đáp ứng yêu cầu của vị trí việc làm. Tuy nhiên, các tiêu chuẩn ngạch, chức danh lãnh đạo, quản lý và tiêu chuẩn chuyên ngành chưa được xác định rõ đối với từng vị trí cụ thể, với từng đối tượng có năng lực khác nhau, nhu cầu ĐTBD khác nhau. Công tác điều tra nhu cầu ĐTBD theo năng lực có thể giúp tránh tình trạng sau khi tham gia các khóa ĐTBD, một số nội dung không có cơ hội vận dụng vào công việc thực tế, hoặc một số nội dung đã được trang bị trước đó nhưng vẫn phải tham dự với các học viên khác có cùng vị trí việc làm.
Về đánh giá công chức, đã chú trọng đến kết quả năng lực thực thi công vụ và coi đó là tiêu chí trong thực hiện chế độ, chính sách đối với công chức như quy hoạch, bổ nhiệm, luân chuyển, ĐTBD. Tuy nhiên, các tiêu chí còn định tính, dẫn đến kết quả đánh giá còn chưa chuẩn xác, đầy đủ để tạo cơ sở tin cậy cho công tác lập kế hoạch phát triển chức nghiệp. Chưa xác định rõ những khoảng trống về năng lực của công chức để góp phần phát huy cũng như tăng cường năng lực của cả cơ quan, đơn vị, đáp ứng yêu cầu hiện tại và tương lai.
Về đãi ngộ công chức, thực tế cho thấy cần tiếp tục nghiên cứu cải cách chế độ tiền lương, gắn với yêu cầu của vị trí việc làm, với năng lực cũng như kết quả, hiệu quả thực thi công việc để khuyến khích người có tài năng, khích lệ công chức phát huy hết năng lực, sở trường, tận tâm với công việc lãnh đạo, quản lý cũng như chuyên môn, nghiệp vụ để đạt thành tích cao nhất.
3. Một số giải pháp và điều kiện áp dụng quản lý công chức theo năng lực ở Việt Nam
3.1. Về giải pháp
Thứ nhất, nâng cao nhận thức về quản lý theo năng lực.
Cần đổi mới tư duy trong áp dụng những ưu điểm quản lý theo năng lực, gắn với những ưu điểm của cách quản lý hiện tại, đồng thời tiếp tục nghiên cứu, chọn lọc ưu điểm phù hợp của những phương thức quản lý tiên tiến khác như quản lý theo mục tiêu hay theo kết quả trong QLNNL. Việc áp dụng quản lý công chức theo năng lực là để đáp ứng những yêu cầu cải cách hành chính (CCHC) đang đặt ra đối với đội ngũ công chức, nâng cao tinh thần, thái độ, khả năng phục vụ của khu vực công, đảm bảo ngày càng đáp ứng nhu cầu của tổ chức và công dân, tạo môi trường thuận lợi cho các hoạt động kinh tế - xã hội, đóng góp vào sự phát triển chung của đất nước. Việc đổi mới tư duy này cần thể hiện trong toàn bộ các khâu hoàn thiện thể chế, lập kế hoạch và tổ chức thực hiện.
Thứ hai, thể chế hóa quản lý công chức theo năng lực, hoàn thiện phân tích công việc, xác định vị trí việc làm.
Trong tiến trình CCHC, cải cách công vụ, công chức, cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện đồng bộ hệ thống pháp luật để đổi mới công tác quản lý công chức nói chung và vận dụng cách thức quản lý công chức theo năng lực nói riêng nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, đáp ứng yêu cầu CCHC. Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện chính sách, pháp luật quản lý nhà nước về công chức, như tuyển dụng, sử dụng, ĐTBD, trả lương, đánh giá theo năng lực; sử dụng năng lực làm cơ sở cho việc tuyển dụng, sử dụng, ĐTBD, phát triển. Theo đó, đánh giá theo năng lực được sử dụng làm cơ sở để thực hiện chế độ đãi ngộ, trả lương (kết quả công việc là một cơ sở quan trọng khác). Hiện nay, xây dựng vị trí việc làm trong các tổ chức về cơ bản đã hoàn thành, nhưng trong quá trình tổ chức thực hiện còn gặp một số khó khăn, cần có sơ kết, tổng kết, đánh giá, hướng dẫn, đẩy mạnh việc thực hiện, tạo tiền đề cho việc quản lý công chức theo năng lực.
Thứ ba, ứng dụng một số nội dung quản lý công chức theo năng lực trong cơ quan hành chính nhà nước.
Về xây dựng chuẩn năng lực: cần xây dựng khung năng lực làm căn cứ tuyển chọn công chức. Khung năng lực cần mô tả chi tiết về các năng lực cần có cho một nhân viên tiêu biểu tại một vị trí nhất định. Càng định nghĩa chi tiết về các biểu hiện hành vi theo các cấp độ năng lực, thì khả năng đánh giá chính xác đối với công chức hay người dự tuyển càng cao. Khung năng lực cũng chính là cơ sở quan trọng để xây dựng danh mục câu hỏi (bao gồm câu hỏi trắc nghiệm và phỏng vấn) phục vụ cho việc đánh giá năng lực ứng viên trong tuyển dụng, thi vào vị trí, chức danh.
Về ĐTBD công chức theo năng lực: điều tra nhu cầu ĐTBD là bước cơ bản, quan trọng để xác định công chức cần ĐTBD những kiến thức, kỹ năng gì, loại hình năng lực nào cần và không cần. Vì vậy, xác định năng lực còn thiếu hụt của công chức là cơ sở cho việc ĐTBD theo yêu cầu năng lực đối với vị trí, việc làm. Chủ thể xác định nhu cầu gồm hai nhóm: cơ quan quản lý, sử dụng công chức và bản thân công chức. Việc đánh giá kết quả ĐTBD cần bao quát cả việc đánh giá kết quả thực thi của người học tại nơi làm việc, thông qua kỹ năng và mức độ ứng dụng trên thực tế. Việc đánh giá năng lực phục vụ cho hoạt động ĐTBD và phát triển thông qua việc so sánh giữa tiêu chuẩn năng lực cần đáp ứng với năng lực hiện có cũng như với nhu cầu ĐTBD, chiều hướng phát triển. Trên cơ sở đó, các cơ quan, tổ chức có thể lập quy hoạch nhân sự, luân chuyển để ĐTBD, phát triển công chức hay bố trí lại vị trí công tác cho phù hợp năng lực thực tế; lập kế hoạch ĐTBD nhằm trang bị những năng lực khuyết thiếu hoặc nâng cao năng lực còn yếu so với yêu cầu vị trí hiện tại và dự kiến trong tương lai. Nội dung này có thể kết hợp khi thực hiện các chương trình, kế hoạch ĐTBD theo vị trí, chức danh hiện nay.
Về sử dụng, bổ nhiệm công chức theo năng lực: sử dụng, bổ nhiệm theo năng lực dựa trên cơ sở coi năng lực là trung tâm của các quyết định sử dụng, bổ nhiệm. Do đó, các tiêu chuẩn bổ nhiệm đặt trọng tâm vào năng lực giải quyết việc trên thực tế, hơn là bằng cấp. Vì vậy, trên cơ sở đánh giá, phân tích yêu cầu về năng lực lãnh đạo, quản lý và năng lực chuyên môn của công chức, cơ quan, đơn vị có thể sử dụng khung năng lực như công cụ để xác định những tiêu chí, đối tượng phù hợp cho vị trí cần quy hoạch, bổ nhiệm bên cạnh những tiêu chí cứng theo quy định.
Về đánh giá công chức theo năng lực: cần tập trung vào quá trình làm việc, nỗ lực, khả năng, tiềm năng của công chức. Những nội dung ở từng cấp độ năng lực được sử dụng để đánh giá về năng lực, kết quả công việc. Đánh giá theo năng lực không chỉ chú trọng đến việc so sánh kết quả công việc đạt được giữa các công chức với nhau mà chú trọng đến sự tiến bộ của mỗi công chức qua quá trình công tác và dựa trên tiêu chuẩn của khung năng lực theo vị trí việc làm. Do đó, kết quả đánh giá cũng là căn cứ để thấy được sự thay đổi về năng lực của công chức theo chiều hướng nào để có quyết định quản lý phù hợp. Để đánh giá theo năng lực, cần xây dựng hồ sơ năng lực cho từng vị trí chức danh; đánh giá năng lực thực tế của công chức theo danh mục các năng lực được yêu cầu đối với vị trí mà người công chức đó đảm nhiệm trong hồ sơ năng lực; so sánh năng lực thực tế này với cấp độ năng lực chuẩn trong hồ sơ năng lực của vị trí chức danh đó.
Về đãi ngộ, trả lương công chức theo năng lực: Cần xác định chính xác, khách quan những đóng góp, cống hiến của công chức để phát huy năng lực, đồng thời đề cao được trách nhiệm của công chức đối với kết quả, hiệu quả thực hiện nhiệm vụ. Tiếp tục nghiên cứu việc thực hiện khoán quỹ lương, khoán chi hành chính, trao quyền nhiều hơn cho người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong các quyết định về công tác cán bộ, về sử dụng công chức, chế độ lương, thưởng... Việc phân cấp, trao quyền cần gắn với trách nhiệm và các chế tài cụ thể, đảm bảo tính khách quan, công bằng, công tâm của người đứng đầu, trên cơ sở căn cứ vào mức độ hoàn thành nhiệm vụ, sự tận tâm trong thực thi công vụ, tiềm năng phát triển của công chức.
3.2. Điều kiện cần thiết để áp dụng quản lý công chức theo năng lực
Một là, cần xác định rõ các năng lực của từng (nhóm) vị trí, chức danh và tích hợp vào một khung năng lực.
Một trong những yêu cầu quan trọng của quản lý theo năng lực là việc xác định năng lực và xây dựng khung năng lực (gồm các năng lực cần có của các cá nhân đảm trách những vị trí cụ thể) để tổ chức thực hiện các mục tiêu chiến lược của tổ chức. Nhìn chung, khung năng lực được xây dựng, xem xét đánh giá và liên tục điều chỉnh dựa trên ý kiến tham gia của các bên liên quan để thống nhất tích hợp theo ba hướng: theo chiều dọc (liên kết với chiến lược, kế hoạch tổng thể); theo chiều ngang (các khâu, các bước, các quy trình QLNNL khác nhau); thực hiện thống nhất trong toàn tổ chức. Khung năng lực thường được xây dựng theo lộ trình gồm: quyết định việc áp dụng quản lý theo năng lực; lập kế hoạch, tổ chức thực hiện (chú trọng việc truyền đạt thông tin về áp dụng những nội dung cụ thể của quản lý theo năng lực); xác định năng lực và xây dựng mô hình (khung) năng lực cho các nhóm mục tiêu; tích hợp năng lực vào các hoạt động QLNNL; thường xuyên đánh giá lại, điều chỉnh và cập nhật hệ thống quản lý theo năng lực.
Hai là, cần có cơ sở pháp lý mang tính tổng thể, đồng bộ để triển khai thực hiện trên thực tế.
Quản lý công chức theo năng lực khó có thể đạt hiệu quả cao nếu thiếu sự đồng bộ trong quá trình đổi mới các nội dung quản lý công chức, bao gồm phân tích công việc, kế hoạch hóa, tuyển dụng, sử dụng, ĐTBD, đánh giá, trả lương, khen thưởng, kỷ luật. Quá trình xây dựng khung năng lực đòi hỏi phải chuẩn hóa cơ cấu tổ chức, hệ thống vị trí, chức danh và chức trách, nhiệm vụ của mỗi chức danh.
Ba là, cần có sự sẵn sàng thay đổi văn hóa tổ chức.
Tính chất và nội dung của các hoạt động quản lý công chức chịu nhiều ảnh hưởng từ văn hóa tổ chức - những giá trị cốt lõi, những phương thức, lề lối thực hiện công việc, các mối quan hệ được chấp nhận trên thực tế một cách “bất thành văn” trong tổ chức. Các cơ quan nhà nước, tổ chức khu vực công thiên về hoạt động theo nguyên tắc chính thống, chính danh, thường chấp nhận việc ra các quyết định theo thứ bậc hành chính, từ trên xuống. Về truyền thống, các hoạt động quản lý công chức ít chịu chi phối từ các yếu tố của thị trường lao động, đặc biệt trong việc trả lương và các biện pháp khuyến khích phi vật chất. Sự thăng tiến, sự ghi nhận và giá trị của việc cống hiến, phục vụ công rất được coi trọng; cách thức QLNNL truyền thống vẫn phát huy được nhiều ưu điểm và duy trì tốt trong nhiều cơ quan, tổ chức. Do đó, để áp dụng các điểm mạnh của cách thức quản lý công chức theo năng lực cần đổi mới văn hóa tổ chức theo hướng kết hợp với những ưu thế của cách thức quản lý hiện tại, với lộ trình điều chỉnh phù hợp./.
PGS. TS. Nguyễn Thị Hồng Hải, Học viện Hành chính Quốc gia
Phạm Đức Toàn, Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Bộ Nội vụ