BỘ NỘI VỤ

Thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính

Có nhiều cách tiếp cận về nền hành chính nhà nước và về cấu trúc của nền hành chính nhà nước. Theo một số quan điểm hoặc xuất phát từ những định hướng ưu tiên trong mỗi giai đoạn cải cách hành chính (CCHC) mà thủ tục hành chính (TTHC) có thể được xem như một cấu phần độc lập của nền hành chính thay vì là một nội dung của thể chế.

Cung cấp dịch vụ công là một trong những chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nước với mục đích đáp ứng lợi ích chung, nhu cầu thiết yếu, các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và tổ chức. Trong số các loại dịch vụ công như: trong lĩnh vực sự nghiệp; trong lĩnh vực công ích và trong lĩnh vực hành chính nhà nước thì nhóm cuối cùng - dịch vụ hành chính công rất đáng quan tâm do gắn với thẩm quyền mang tính pháp lý của các chủ thể quản lý nhà nước và đòi hỏi sự công khai, công bằng, thuận lợi trong việc tiếp cận và sử dụng.

Là loại dịch vụ công đặc biệt, chỉ do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, dịch vụ hành chính công tập trung vào hoạt động cấp các giấy xác nhận, chứng thực; cấp giấy đăng ký kinh doanh và chứng chỉ hành nghề; cấp các loại giấy phép. Hệ quả của các loại giấy tờ nêu trên là thừa nhận về mặt pháp lý quyền của các chủ thể trong lĩnh vực nhất định. Từ đó, cải cách TTHC là nhiệm vụ luôn đặt ra với nền hành chính nhằm thiết lập sự an toàn, tính minh bạch, dễ tiếp cận đối với cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp khi thực hiện các dịch vụ công.

Cải cách TTHC có tác động rất lớn đối với việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, tạo tính minh bạch, loại bỏ những rào cản và cắt giảm chi phí khi thực hiện; củng cố môi trường kinh doanh và tăng chỉ số năng lực cạnh tranh. Theo Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước gia đoạn 2021-2030, cần cải cách quy định TTHC liên quan đến người dân, doanh nghiệp, kể cả thủ tục nội bộ giữa cơ quan hành chính nhà nước; đơn giản hóa điều kiện kinh doanh, thành phần hồ sơ, bãi bỏ các rào cản hạn chế quyền tự do kinh doanh; tối ưu hóa quy trình giải quyết TTHC trên cơ sở ứng dụng mạnh mẽ công nghệ thông tin; đổi mới và nâng cao hiệu quả thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông trong giải quyết TTHC. Đẩy mạnh thực hiện TTHC trên môi trường điện tử để người dân, doanh nghiệp có thể thực hiện dịch vụ mọi lúc, mọi nơi, trên các phương tiện khác nhau.

Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030 đã đặt ra mục tiêu đến năm 2030: “100% thủ tục hành chính có yêu cầu nghĩa vụ tài chính được triển khai thanh toán trực tuyến, trong số đó, tỷ lệ giao dịch thanh toán trực tuyến đạt từ 50% trở lên. Tối thiểu 90% thủ tục hành chính của các bộ, ngành, địa phương, có đủ điều kiện, được cung cấp trực tuyến mức độ 3 và mức độ 4, đồng thời, hoàn thành việc tích hợp, cung cấp trên Cổng Dịch vụ công quốc gia. Tỷ lệ hồ sơ giải quyết trực tuyến mức độ 3 và mức độ 4 trên tổng số hồ sơ đạt tối thiểu 80%... Môi trường kinh doanh của Việt Nam được xếp vào nhóm 30 quốc gia hàng đầu”(1). Công cuộc cải cách TTHC đặt ra các giải pháp, nhiệm vụ đa dạng, đồng bộ, trong đó có việc xử lý một cách căn cơ nguồn gốc xuất hiện các TTHC và tính công vụ trong thực hiện TTHC. Từ đó, nhận diện rõ hơn mối quan hệ giữa cải cách TTHC với cải cách thể chế và chế độ công vụ.

Cải cách quy định về thủ tục hành chính

Theo nguyên tắc hiến định “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật”, tính pháp quyền của nền hành chính được thể hiện trên cả hai phương diện: công cụ, phương thức quản lý nhà nước và chế độ tuân thủ pháp luật trong cơ chế vận hành. Theo tinh thần pháp quyền, quyền con người, quyền công dân là vấn đề phải được quy định bằng văn bản dưới hình thức luật và chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Do đó, yêu cầu đối với TTHC mới ban hành là phải đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã xác định rõ nội dung của luật, nghị định, thông tư. Theo đó, luật sẽ điều chỉnh về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân mà theo Hiến pháp phải do luật định; việc hạn chế quyền con người, quyền công dân (Điều 15); nghị định sẽ quy định những vấn đề theo ủy quyền lập pháp, các biện pháp để thực hiện quyền, nghĩa vụ của công dân (Điều 19); Thông tư của Bộ trưởng ban hành theo ủy quyền lập pháp, lập quy hoặc để quy định về  biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của bộ (Điều 24).

Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức. Xuất phát từ ý nghĩa, tác động của TTHC đến mối quan hệ giữa nhà nước và xã hội, Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chỉ cho phép bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương quy định TTHC trong trường hợp được luật giao. Theo quy định này, các văn bản nêu trên chỉ được quy định TTHC khi được giao trong luật, không phải được giao trong các văn bản dưới luật và phải được giao trực tiếp trong luật, không phải suy luận từ chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan. Mặc dù đã có nhiều nỗ lực trong việc đánh giá nhu cầu ban hành, nội dung cũng như các tác động của TTHC, nhưng kết quả chưa được như mong đợi, các cơ quan nhà nước, nhất là cơ quan ở Trung ương chưa có nhiều cố gắng trong đơn giản hóa TTHC trong dịch vụ công trực tuyến, nói theo văn bản pháp luật là tái cấu trúc quy trình để đưa vào sử dụng(2).

Nội dung văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề gắn với cơ chế điều chỉnh pháp luật. Thẩm quyền ban hành văn bản được quyết định bởi mức độ quan trọng, sự ổn định và tính chất của quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Các văn bản có hiệu lực pháp lý cao thường được sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội ổn định, đã bộc lộ rõ khuynh hướng vận động chủ yếu. Những văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn thường được lựa chọn để điều chỉnh quan hệ xã hội mới xuất hiện, chưa được kiểm nghiệm về sự ổn định. Hạn chế chủ thể được đặt ra TTHC trong thông tư và văn bản quy phạm pháp luật của địa phương không chỉ được lý giải dưới góc độ cơ chế điều chỉnh pháp luật mà còn được xem là biện pháp pháp lý nhằm góp phần tạo lập môi trường kinh doanh thông thoáng, thuận lợi, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, tổ chức, doanh nghiệp.

Xu thế này đòi hỏi sự cẩn trọng ngay từ bước soạn thảo luật khi quyết định giao cho các bộ quy định chi tiết điều khoản kèm theo TTHC và công tác kiểm tra, giám sát văn bản quy phạm pháp luật. Cơ chế kiểm soát ủy quyền lập pháp và lập pháp ủy quyền đã được lưu ý trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp(3). Ban hành văn bản pháp luật là quyền hiến định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Tuy nhiên, việc sử dụng khả năng ra chính sách cần đúng tinh thần của Hiến pháp và phù hợp với phương châm, ưu tiên trong định hướng hoạt động của Chính phủ trong từng giai đoạn.

Theo thống kê trong 05 năm qua, số lượng thông tư chiếm hơn 68% tổng số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành. Tính trung bình, mỗi luật có 6,8 nghị định, 1,8 quyết định của Thủ tướng, có tới 25,8 thông tư và 1,9 thông tư liên tịch hướng dẫn. Số liệu thống kê này vừa cho thấy số lượng rất nhiều của các thông tư và sức ảnh hưởng của thông tư đến môi trường đầu tư, kinh doanh; song cũng có ý kiến nhận định rằng, hoạt động cải cách thể chế có hiệu quả hay không một phần phụ thuộc vào chất lượng của dạng văn bản này(4).

Chính phủ kiến tạo là Chính phủ tạo ra những cơ hội, loại trừ những cản trở cho sự phát triển, áp dụng những biện pháp được người dân, xã hội ủng hộ. Thực tế cho thấy, những khó khăn, cản trở mà cá nhân, doanh nghiệp gặp phải khi triển khai nghị định qua thông tư, nhưng số lượng không giảm dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã sửa đổi, bổ sung nhiều lần. Hạn chế số lượng, nội dung thông tư là giải pháp cho một giai đoạn nhất định. Cần thực hiện đầy đủ trách nhiệm của Chính phủ trong hoạch định chính sách như một cách thức kiến tạo cho sự phát triển và phân quyền một cách minh bạch, phù hợp cho chính quyền địa phương để tránh sự can thiệp, hướng dẫn không cần thiết từ phía các cơ quan, đơn vị. Bên cạnh đó, cần lưu ý công tác đánh giá tác động của TTHC, thể hiện ở việc nghiên cứu, xem xét về sự cần thiết, tính hợp lý, hợp pháp cũng như tính các chi phí mà cá nhân, tổ chức phải bỏ ra khi thực hiện TTHC dự kiến ban hành để cân nhắc, lựa chọn phương án, giải pháp tối ưu cho việc ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung TTHC.

Về trách nhiệm công vụ trong thực hiện thủ tục hành chính

Hoạt động hành chính có đặc trưng là gắn với đời sống thường nhật của người dân và bao quát tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, cách nhìn nhận và đánh giá của cá nhân, tổ chức tập trung vào cách thức giải quyết công việc, cung cấp dịch vụ công của đội ngũ công chức thể hiện qua TTHC. Do đó, sự chậm trễ có thể làm mất đi những cơ hội thuận lợi hoặc gây ra những tổn thất lớn cho người dân, doanh nghiệp.

Xu hướng vận hành của các Chính phủ là phát triển các quan hệ đối tác, hợp tác. Cùng với sự biến chuyển của đời sống xã hội, Chính phủ ở các quốc gia đều phải đối diện với những vấn đề phát sinh, nhất là về y tế, môi trường, việc làm, an toàn cá nhân, trật tự xã hội… Những vấn đề này đòi hỏi sự hợp tác với các cơ quan chức năng và các thành phần khác trong xã hội.

Theo tinh thần đơn giản, tiết kiệm, nhanh chóng, kịp thời, bình đẳng, cơ chế một cửa, một cửa liên thông trong giải quyết TTHC đã được hình thành, lấy sự hài lòng của tổ chức, cá nhân là thước đo chất lượng và hiệu quả phục vụ của cán bộ, công chức, viên chức. Ngày 27/3/2021, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 468/QĐ-TTg về phê duyệt Đề án đổi mới việc thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông trong giải quyết thủ tục hành chính. Mục tiêu của Đề án nhằm đổi mới việc thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông trong giải quyết TTHC theo hướng không phụ thuộc vào địa giới hành chính, gắn với số hóa và sử dụng kết quả số hóa hồ sơ, giấy tờ, kết quả giải quyết TTHC nhằm nâng cao chất lượng phục vụ, tăng năng suất lao động, góp phần hình thành công dân số, doanh nghiệp số trong xây dựng chính phủ số, nền kinh tế số, xã hội số.

Nội dung đổi mới thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông trong giải quyết TTHC là gắn kết việc số hóa hồ sơ, giấy tờ, kết quả giải quyết TTHC với quá trình tiếp nhận, xử lý TTHC tại bộ phận một cửa, tạo cơ sở hình thành dữ liệu đầy đủ và chính xác; đổi mới tổ chức quản lý, kết nối, chia sẻ dữ liệu phục vụ việc đơn giản hóa trong chuẩn bị, tiếp nhận, giải quyết hồ sơ TTHC theo cơ chế một cửa, một cửa liên thông; mở rộng việc tiếp nhận, giải quyết hồ sơ TTHC theo hướng không phụ thuộc vào địa giới hành chính trên cơ sở ứng dụng công nghệ thông tin trong thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông; nâng cao tính chủ động với việc đổi mới, nâng cao hiệu quả công tác của bộ phận một cửa; đổi mới việc giám sát, đánh giá chất lượng giải quyết TTHC theo thời gian thực trên cơ sở ứng dụng công nghệ mới.

Trong nhiều năm trở lại đây, bộ máy hành chính ở một số quốc gia trên thế giới đã thay đổi theo hướng nghiên cứu, áp dụng phương thức quản lý, giá trị quản trị từ khu vực tư sang khu vực công, xác định người dân là khách hàng của cơ quan hành chính. Cải cách TTHC kết hợp với cải cách công vụ đã nỗ lực tạo sự chuyển biến về nhận thức, thái độ của công chức trong giải quyết công việc của người dân, doanh nghiệp. Cùng với việc tiếp nhận và vận dụng phương thức đánh giá hoạt động thông qua kết quả, khuyến khích tính chủ động của công chức, các quy định cứng nhắc, phức tạp trong các quy trình xử lý công việc đã được loại bỏ.

Mặt khác, thực hiện TTHC là nơi thể hiện rõ trách nhiệm công vụ, kể cả ở dạng chủ động hay bị động. Chủ động, linh hoạt và sáng tạo là yêu cầu trong thực hiện nhiệm vụ nói chung và cần được khuyến khích trong cung cấp dịch vụ công với số TTHC đa dạng. Chủ động nghiên cứu quy trình thực hiện công việc, áp dụng TTHC không theo một khuôn mẫu cứng nhắc, ứng phó linh hoạt tùy theo tình huống để thuận lợi cho người thụ hưởng, tận dụng tối đa cơ hội để rút ngắn thời gian, có giải pháp xử lý ngay vấn đề phát sinh… là những biểu hiện của trách nhiệm công vụ và trách nhiệm xã hội trong thực hiện TTHC.

Nghị định số 61/2018/NĐ-CP về thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông trong giải quyết thủ tục hành chính đã quy định rõ những hành vi không được làm của cán bộ, công chức, viên chức trong giải quyết TTHC theo cơ chế một cửa, một cửa liên thông như: cửa quyền, sách nhiễu, gây phiền hà, khó khăn cho tổ chức, cá nhân thực hiện TTHC; cản trở tổ chức, cá nhân lựa chọn hình thức nộp hồ sơ, nhận, trả kết quả giải quyết TTHC theo quy định của pháp luật; cản trở hoặc ngăn chặn trái phép quá trình truyền, gửi, nhận dữ liệu điện tử; thay đổi, xóa, hủy, giả mạo, sao chép, di chuyển trái phép một phần hoặc toàn bộ nội dung dữ liệu thực hiện TTHC; tiết lộ thông tin về hồ sơ, tài liệu và các thông tin liên quan đến bí mật của tổ chức, cá nhân hoặc sử dụng thông tin đó để trục lợi; từ chối thực hiện, kéo dài thời gian giải quyết TTHC hoặc tự ý yêu cầu bổ sung hồ sơ, giấy tờ ngoài quy định của pháp luật; trực tiếp giao dịch, yêu cầu tổ chức, cá nhân bổ sung, hoàn thiện hồ sơ không thông qua Bộ phận một cửa, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác; đùn đẩy trách nhiệm, thiếu hợp tác, thiếu công bằng, không khách quan, không đúng pháp luật trong quá trình giải quyết TTHC; ứng xử, giao tiếp không phù hợp với quy chế văn hóa công sở.

Nghị định số 19/2020/NĐ-CP về kiểm tra, xử lý kỷ luật trong thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đã quy định rõ các hành vi vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính như lợi dụng chức vụ, quyền hạn để sách nhiễu, đòi, nhận tiền, tài sản của người vi phạm; kéo dài thời hạn áp dụng biện pháp xử lý hành chính; ban hành trái thẩm quyền văn bản quy định về hành vi vi phạm hành chính, về thẩm quyền, thủ tục, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước và biện pháp xử lý hành chính.

Bên cạnh đó, văn hóa công vụ là yếu tố quyết định để hiện thực hóa các mục tiêu cải cách công vụ, duy trì và phát triển những thành tựu của cải cách hành chính nói chung. Có nhận định rằng, đối với Việt Nam, cải cách hành chính cần được tiếp cận trên phương diện văn hóa, bởi lẽ phát triển văn hóa công vụ vẫn là một dư địa quan trọng, chưa thực sự được sử dụng đầy đủ và hiệu quả. Để chuyển tải những giá trị của văn hóa công vụ vào thực tiễn hoạt động công vụ như tính trách nhiệm, phục vụ, công bằng, chuyên nghiệp, các chuẩn mực đạo đức, cần các giải pháp đa dạng như pháp lý, hành chính, tổ chức… Về giải pháp nâng cao đạo đức công vụ, có ý kiến đề xuất “hình thành pháp luật về đạo đức công chức thực thi công vụ hay cần có một luật về công chức - công vụ”(5).

Trong tham luận gửi tới Hội nghị Văn hóa toàn quốc triển khai thực hiện Nghị quyết Đại hội ĐBTQ lần thứ XIII của Đảng, Bộ trưởng Bộ Nội vụ Phạm Thị Thanh Trà đã nêu: tiếp tục hoàn thiện và tổ chức thực hiện tốt các văn bản quy định về văn hóa công vụ trong các cơ quan nhà nước. Nghiên cứu, đề xuất hoàn thiện quy định về văn hóa công vụ trong Luật Cán bộ, công chức và các văn bản hướng dẫn thi hành nhằm phù hợp với yêu cầu của bối cảnh tình hình mới. Đồng thời, các bộ, ngành và địa phương cần rà soát, sửa đổi các quy định liên quan đến văn hóa công vụ trong phạm vi thẩm quyền để triển khai thực hiện phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh đặc thù của cơ quan, tổ chức, của ngành, lĩnh vực, địa phương mình; góp phần đưa những quy định về văn hóa công vụ được triển khai đồng bộ, có hiệu quả trong thực tế đời sống hoạt động công vụ từ Trung ương đến địa phương. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện văn hóa công vụ và kiên quyết xử lý nghiêm, kịp thời các hành vi vi phạm.

Bên cạnh các biện pháp đã được triển khai, như xác định tiêu chuẩn công chức, viên chức, xác định và mô tả rõ vị trí việc làm, đổi mới trong thi tuyển và nâng ngạch, hạng công chức, viên chức, chuyển đổi vị trí công tác, đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá việc thực thi nhiệm vụ... thì nâng cao đạo đức, văn hóa công vụ là biện pháp thiết thực thúc đẩy những dự định cải cách được xây dựng dựa trên cơ sở nhận diện rõ nguyên nhân cản trở tiến trình cải cách hành chính và cải cách thủ tục hành chính.

TS. Hoàng Thị Ngân, nguyên Vụ trưởng Vụ Tổ chức hành chính nhà nước và công vụ, Văn phòng Chính phủ

Nguồn: tcnn.vn

--------------------

Ghi chú:

(1) Chính phủ, Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030.

(2) Đinh Duy Hòa, Chiếc bánh dịch vụ công trực tuyến gọi là đã có, nhưng ăn không dễ. https://vietnamnet.vn.

(3) Trần Ngọc Đường,  Ủy quyền lập pháp trong cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp. http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=207654.

(4) https://vietnamnet.vn/vn/tuanvietnam/dachieu/bao-gio-cong-van-het-lam-kho-doanh-nghiep-827289.html.

(5) Thang Văn Phúc,  Đạo đức công vụ - Yêu cầu cấp thiết đối với cán bộ, công chức thời kỳ phát triển mới. https://www.tapchicongsan.org.vn.