1. Cơ sở chính trị và pháp lý của việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã
Đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã là một bộ phận quan trọng trong hệ thống lãnh thổ hành chính nhà nước. Trải qua nhiều giai đoạn phát triển, đối với đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã đến nay đã phát sinh những yêu cầu thay đổi cả về chất lượng hoạt động và số lượng đơn vị. Tình trạng đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã quy mô quá nhỏ, không gian phát triển bị chia cắt đang gây nhiều khó khăn cho yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
Nghị quyết số 37-NQ/TVV ngày 24/12/2018 của Bộ Chính trị (Nghị quyết số 37-NQ/TVV) về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã đã chỉ ra những vấn đề nảy sinh từ thực tế, đó là: “Việc tăng số lượng đơn vị hành chính các cấp đã dẫn đến tổ chức bộ máy, biên chế của các cơ quan, đơn vị trong hệ thống chính trị ở địa phương tăng; ngân sách nhà nước chi cho hoạt động của bộ máy, xây dựng trụ sở, mua sắm mới trang thiết bị làm việc tăng; đại đa số các đơn vị cấp huyện, cấp xã thu ngân sách tại địa phương không đủ cân đối chi thường xuyên, chủ yếu Trung ương phải hỗ trợ”.
Triển khai Nghị quyết số 37-NQ/TW, Nghị quyết số 653/2019/UBTVQH14 ngày 12/3/2019 của Ủy ban thường vụ Quốc hội đã có những quy định cụ thể về đối tượng, nguyên tắc làm cơ sở để Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh xây dựng Đề án sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã. Nghị quyết cũng xác định rõ chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động dôi dư do thực hiện sắp xếp và nguồn kinh phí thực hiện sắp xếp.
Trong tiến trình cải cách hành chính nhà nước, vấn đề sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế hành chính đã nhiều lần đặt ra và được Chính phủ tổ chức thực hiện. Đối tượng chủ yếu của việc sắp xếp tổ chức bộ máy là tập trung vào hoàn thiện cơ cấu tổ chức của Chính phủ gọn nhẹ, hợp lý theo nguyên tắc quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, thực hiện các quy định mới về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương, đi đôi với sắp xếp cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện... (giai đoạn 2001 - 2010). Rà soát chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế hiện có của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện... khắc phục tình trạng chồng chéo, bỏ trống hoặc trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; chuyển giao những công việc mà cơ quan hành chính nhà nước không nên làm hoặc làm nhưng hiệu quả thấp, các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ đảm nhận (giai đoạn 2011- 2020).
Mục tiêu sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã đặt ra lần này có quy mô rộng, bao trùm hơn và bắt đầu từ chính các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã, đó là “nhằm tổ chức hợp lý đơn vị hành chính các cấp phù hợp với thực tiễn và xu thế phát triển của đất nước; bảo đảm hoàn thiện thể chế về đơn vị hành chính, bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; góp phần phát huy mọi nguồn lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh; giữ vững an ninh chính trị và trật tự, an toàn xã hội”.
2. Đặc điểm của việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã
So với các đợt sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế thuộc Chương trình tổng thể cải cách nền hành chính nhà nước, việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã theo Nghị quyết số 37-NQ/TVV có một sổ đặc điểm sau:
Thứ nhất, sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã trên cơ sở rà soát, đối chiếu với các tiêu chuẩn cụ thể.
Theo quy định, đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã thuộc diện sắp xếp phải có diện tích tự nhiên và quy mô dân số chưa đạt 50% tiêu chuẩn quy định. Cụ thể là, diện tích tự nhiên của đơn vị hành chính được xác định theo số liệu kiểm kê đất đai gần nhất của Bộ Tài nguyên và Môi trường tính đến thời điểm lập Đề án sắp xếp; quy mô dân số được xác định theo số liệu dân số bình quân năm gần nhất do Tổng cục Thống kê công bố tính dến thời điểm lập Đề án sắp xếp. Ngoài ra, còn có quy định khuyến khích việc thực hiện sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã khác theo yêu cầu của địa phương để giảm số lượng đơn vị hành chính.
Một trong những nguyên tắc sắp xếp được quy định tại Nghị quyết số 653/2019/UBTVQH14 là: “Sau khi sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã thì các đơn vị hành chính được sắp xếp phải đạt tiêu chuẩn về diện tích tự nhiên, quy mô dân số theo quy định tai Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 của Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa XIII, trừ trường hợp nhập từ 03 đơn vị hành chính cùng cấp trở lên hoặc nhập 02 đơn vị hành chính cùng cấp nhưng do có yếu tố đặc thù mà không thể nhập thêm đơn vị hành chính khác liền kề”.
Các quy định trên đảm bảo cho việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã được thực hiện thống nhất trên cả nước theo đúng quan điểm chỉ đạo của Bộ Chính trị tại Nghị quyết số 37-NQ/TVV là: “Vừa căn cứ theo các tiêu chuẩn về diện tích tự nhiên, quy mô dân số, đồng thời phải chú trọng cân nhắc kỹ các yếu tố đặc thù về lịch sử, truyền thống, văn hóa, dân tộc, tôn giáo, tín ngưỡng, phong tục tập quán, điều kiện địa lý - tự nhiên, cộng đồng dân cư và yêu cầu bảo đảm quốc phòng, an ninh chính trị, trật tự xã hội”.
Thứ hai, việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã được xác định rõ về mục tiêu định lượng và lộ trình cụ thể.
Về mục tiêu cụ thể, từ nay đến năm 2021: cơ bản hoàn thành việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã chưa đạt 50% về tiêu chuẩn diện tích tự nhiên và quy mô dân số.
Về lộ trình, năm 2019 cơ bản sắp xếp hợp lý các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã chưa đạt 50% tiêu chuẩn theo quy định về diện tích tự nhiên và quy mô dân số; năm 2020 và năm 2021: xây dựng và thực hiện kế hoạch, lộ trình sắp xếp các đơn vị hành chính không đạt tiêu chuẩn cho giai đoạn tiếp theo.
Các quy định nêu trên dựa trên cơ sở một trong những quan điểm chỉ đạo của đợt sắp xếp mà Nghị quyết số 37-NQ/TVV đặt ra là: “Bảo đảm tính tổng thể, đồng bộ thực hiện theo từng giai đoạn, mỗi giai đoạn có trọng tâm, cách làm phù hợp chặt chẽ, thận trọng, hiệu quả, chắc chắn, nơi đã rõ, có điều kiện thuận lợi thì làm trước, phù hợp với quy hoạch tổng thể, yêu cầu phát triển, bảo đảm ổn định chính trị - xã hội, không gây xáo trộn lớn. Bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo tập trung, thống nhất của Đảng, tuân thủ Hiến pháp”.
Thứ ba, những vấn đề liên quan đến triển khai sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã đều được hoạch định cụ thể và đảm bảo việc thực hiện.
Theo đó, UBND cấp tỉnh phải xây dựng Đề án sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã trực thuộc báo cáo Chính phủ, trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định theo quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và hướng dẫn của Bộ Nội vụ thực hiện trong giai đoạn 2019 - 2021.
Đề án phải được UBND cấp huyện, cấp xã tổ chức lấy ý kiến cử tri trong phạm vi địa bàn sắp xếp liên quan, tổng hợp các ý kiến gửi UBND cấp trên và Hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp theo trình tự, thủ tục tổ chức lấy ý kiến cử tri quy định tại Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và hướng dẫn của Chính phủ. Phương án, đề án sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã phải được HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã tại các đơn vị hành chính có liên quan thảo luận, biểu quyết tán thành hoặc không tán thành chủ trương sắp xếp. Các kết quả trên là một bộ phận quan trọng trong hồ sơ đề án báo cáo Chính phủ, trình ủy ban thường vụ Quốc hội.
3. Những nội dung tài chính cần quan tâm trong quá trình triển khai sắp xếp dơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã
Trong quá trình thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã, về vấn đề tài chính cần lưu ý những nội dung sau:
Một là, đảm bảo kinh phí cho xây dựng Đề án sắp xếp; tổ chức tuyên truyền vận động; tổ chức lấy ý kiến nhân dân.
Hai là, có phương án bố trí nguồn giải quyết chế độ, chính sách đối với công chức, viên chức, người lao động dôi dư do sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã.
Cả hai nội dung chi ngân sách nói trên đều là phát sinh mới so với nội dung chi thường xuyên bố trí trong ngân sách địa phương khi dự toán. Đáng lưu ý là, liên quan đến chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động dôi dư do thực hiện sắp xếp, Nghị quyết số 653/2019/UBTVQH14 còn quy định cấp có thẩm quyền của địa phương trên cơ sở cân đối ngân sách ban hành chính sách hỗ trợ thêm ngoài quy định chung của Chính phủ.
Đây là những vấn đề cần phải có hướng dẫn cụ thể để thực hiện theo đúng nguyên tắc: “Kinh phí thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã do ngân sách địa phương bảo đảm. Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được sử dụng nguồn kinh phí thường xuyên trong khoản ngân sách nhà nước đã được giao trong thời kỳ ổn định ngân sách của các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã được thực hiện sắp xếp để chi các nhiệm vụ quy định tại điểm a khoản này. Đối với các địa phương nhận bổ sung, cân đối từ ngân sách trung ương, sau khi đã sử dụng nguồn kinh phí thường xuyên được giao trong thời kỳ ổn định ngân sách của đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã thực hiện việc sắp xếp, nếu vẫn còn khó khăn, Chính phủ trình cơ quan có thẩm quyền quyết định hỗ trợ cho các địa phương này theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước”.
Trong trường hợp việc sắp xếp liên quan đến cơ quan nhà nước ở Trung ương thì “kinh phí thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã của các cơ quan nhà nước ở Trung ương do ngân sách trung ương bảo đảm theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước”.
Ba là, những nội dung liên quan đến tuân thủ pháp luật về tài chính, ngân sách, quản lý tài sản theo đơn vị hành chính mới sau sắp xếp.
Các nội dung này cần phải được rà soát, hướng dẫn theo nguyên tắc không vì sắp xếp đơn vị hành chính mà để ảnh hưởng đến việc thực hiện pháp luật tài chính và nhiệm vụ thu, chi ngân sách nhà nước.
4. Những vấn dề tài chính cần hướng dẫn
Một là, hướng dẫn chế độ, tiêu chuẩn, định mức các khoản chi liên quan đến việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã.
Để thực hiện việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã có nhiều khoản chi tiêu tài chính liên quan. Cụ thể là: 1) Chi xây dựng Đề án sắp xếp đơn vị hành chính thuộc phạm vi quản lý của địa phương; 2) Chi tổ chức tuyên truyền, vận động thực hiện chủ trương sắp xếp của Bộ Chính trị, của ủy ban thường vụ Quốc hội và Đề án sắp xếp khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt; 3) Chi tổ chức lấy ý kiến cử tri theo quy định của pháp luật; 4) Chi giải quyết chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động dôi dư do sắp xếp đơn vị hành chính.
Trong các nội dung chi, nhiều nội dung đã có văn bản pháp luật hướng dẫn. Vì vậy, có thể căn cứ pháp luật hiện hành để hướng dẫn vận dụng. Đối với những nội dung phát sinh mới cần phải nghiên cứu để ban hành theo thẩm quyền hoặc trình Chính phủ ban hành. Mặt khác, ngoài chế độ đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động dôi dư đã có quy định chung tại Nghị định số 113/2018/NĐ-CP ngày 31/8/2018 củạ Chính phủ, do tính chất đặc biệt của đợt sắp xếp, ủy ban thường vụ Quốc hội có quy định trên cơ sở cân đối ngân sách, các địa phương cần cân nhắc để có chính sách khuyến khích hỗ trợ ngoài chính sách tinh giản biên chế hiện hành cho đợt sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã này. Để bảo đảm thực hiện đúng quy định của Luật Ngân sách nhà nước cũng cần có hướng dẫn cụ thể, phù hợp điều kiện mỗi địa phương.
Hai là, hướng dẫn việc bảo đảm kinh phí thực hiện sắp xếp đối với các địa phương nhận bổ sung, cân đối từ ngân sách trung ương sau khi đã sữ dụng nguồn kinh phí thường xuyên, ngân sách nhà nước được giao trong thời kỳ ổn định ngân sách.
Nghị quyết số 653/2019/UBTVQH14 của Ủy ban thường vụ Quốc hội đã có quy định cho trường hợp này, nhưng để có cơ sở trình cấp có thẩm quyền quyết định việc hỗ trợ theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước cần phải có hướng dẫn cụ thể việc tổng hợp nhu cầu, kiểm tra số liệu để bảo đảm kịp thời, không làm ảnh hưởng đến việc sắp xếp.
Ba là, tổ chức công tác kiểm tra bảo đảm sử dụng kinh phí đạt hiệu quả cao.
Đây là một trong các giải pháp được nêu cùng với việc bố trí hỗ trợ nguồn kinh phí cho các địa phương được xác định trong Nghị quyết số 37-NQ/TVV. Để tránh việc sử dụng kinh phí không đúng chế độ, tiêu chuẩn định mức, việc kiểm tra phải được thực hiện cùng với quá trình sắp xếp đơn vị hành chính.
Bốn là, hướng dẫn xử lý những vấn đề tài chính, tài sản đối với các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã sau sắp xếp.
Căn cứ Nghị quyết số 653/2019/UBTVQH14 sẽ có một sô' nội dung cần quan tâm nghiên cứu, hướng dẫn, đó là:
- Về thực hiện pháp luật tài chính do sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã: cần phải tiến hành rà soát để đảm bảo tuân thủ đối với đơn vị hành chính mới sau sắp xếp, trong đó có việc liên quan đến chuyển đổi các loại giấy tờ cá nhân, tổ chức theo quy định như: “Không thu các loại lệ phí khi thực hiện việc chuyển đổi do thay đổi địa giới hành chính”...
- Nhất thiết không vì sắp xếp mà ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ tài chính, ngân sách trên địa bàn khi xác định, giao nhiệm vụ thu, nhiệm vụ chi cho đơn vị hành chính mới. Để có cơ sở xác định, phải nắm chắc số liệu đã thực hiện tại thời điểm sắp xếp, từ cơ sở nộp thuế đến dự toán thu, dự toán chi đã thực hiện và còn lại.
- Về quản lý tài sản công có nhà đất, các tài sản công khác trong quá trình sắp xếp đơn vị hành chính, bảo đảm nguyên tắc: “mọi tài sản công đều phải được Nhà nước giao quyền quản lý, quyền sử dụng và các hình thức trao quyền khác cho cơ quan, tổ chức, đơn vị và đối tượng khác theo quy định của Luật quản lý, sử dụng tài sản công và pháp luật có liên quan”. Để thực hiện cần có hướng dẫn cụ thể về kiểm kê tài sản và có cơ chế quản lý thích hợp theo quy định của Luật quản lý, sử dụng tài sản công, không để thất thoát, lãng phí. Mặc dù đây là những vấn đề thuộc phạm vi trách nhiệm quản lý của địa phương nhưng cũng cần có hướng dẫn để áp dụng thống nhất./.
Nguyễn Trọng Nghĩa - Chuyên gia kinh tế, nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Bộ Tài chính
--------------------------------------------------------------------------------------------
Tài liệu tham khảo:
1. Nghị quyết số 37-NQ/TVV ngày 24/12/2018 của Bộ Chính trị “Về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã”.
2. Nghị quyết số 653/2019/UBTVQH14 ngày 12/3/2019 của Ủy ban thường vụ Quốc hội “Về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã trong giai đoạn 2019-2021”.
3. Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010.
4. Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020.
5. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
6. Luật quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017.
7. Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Nguồn: tcnn.vn