1. Các nguyên tắc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ
Trong mọi chế độ nhà nước, việc tổ chức các đơn vị hành chính phải dựa trên những nguyên tắc nhất định. Với một nhà nước lý tưởng- hiệu lực, hiệu quả, việc phân chia này một mặt phải đảm bảo quyền lực nhà nước có hiệu lực trên toàn lãnh thổ, mặt khác phát huy được vai trò của chính quyền địa phương, đảm bảo cho người dân thực hiện vai trò chủ nhân của mọi tiến trình phát triển. Theo tinh thần đó, tổ chức các đơn vị hành chính cần tuân thủ các nguyên tắc sau:
Thứ nhất, tổ chức các đơn vị hành chính phải phù hợp với tổ chức quyền lực nhà nước.
Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước biểu hiện rõ nét trong việc xác định cơ cấu tổ chức các cơ quan nhà nước ở Trung ương gồm các nhánh quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Trên thực tế đã có nhiều dạng thức khác nhau khi vận dụng các nguyên tắc tổ chức thực thi quyền lực nhà nước, nhưng phổ biến vẫn theo mô hình “phân quyền” hoặc “tập quyền”.
Phần lớn nhà nước hiện đại được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền và điều đó được vận dụng trong việc tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp Trung ương. Còn ở cấp địa phương, chính quyền được tổ chức theo mô hình tự quản. Các đơn vị hành chính lãnh thổ được tổ chức theo nhiều cấp khác nhau, với các tên gọi khác nhau, căn cứ vào sự khác nhau về mật độ dân cư, địa lý… hay đặc điểm kinh tế - xã hội. Với mô hình này, khả năng phát huy sự tự chủ, năng động của địa phương là rất cao nếu cơ quan nhà nước ở Trung ương đáp ứng được những đòi hỏi chung về khả năng kiến tạo và quản lý vĩ mô.
Theo nguyên tắc tập quyền, việc thiết lập các đơn vị hành chính về cơ bản phải giống nhau ở mỗi cấp, từ đó thiết lập hệ thống các cơ quan quản lý với thẩm quyền như nhau. Về mặt hình thức, đây là mô hình lý tưởng cho sự công bằng trong tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ. Đồng thời, nếu tính tự quản ở địa phương được phát huy thì sẽ đảm bảo tinh thần “song trùng trực thuộc” và tăng cường pháp chế trong quá trình vận hành quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, trên thực tế, nguyên tắc tập quyền chính là giới hạn sự tự chủ của các đơn vị hành chính lãnh thổ và chính nó dẫn đến nhiều hệ lụy trong sử dụng quyền lực nhà nước cả cấp Trung ương và địa phương.
Như vậy, phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ theo nguyên tắc phân quyền hay tập quyền đều có những ưu điểm và nhược điểm, và do vậy, để một nhà nước được tổ chức hợp lý, cần nghiên cứu việc kết hợp hài hòa hai nguyên tắc trên.
Thứ hai, tổ chức các đơn vị hành chính nhà nước phải tuân thủ Hiến pháp, pháp luật.
Việc tổ chức đơn vị hành chính trong một nhà nước pháp quyền buộc phải được hiến định, nếu không sẽ tiềm ẩn sự chủ quan, duy ý chí, dẫn đến rủi ro và thiệt hại cho nền quản trị quốc gia. Vì vậy, các vấn đề chung nhất về tổ chức, sắp xếp, phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ phải được luật hóa trước khi tổ chức thực hiện.
Thứ ba, tổ chức đơn vị hành chính phải bảo đảm tính kế thừa và sự ổn định trong quản lý nhà nước trên toàn lãnh thổ.
Việc tổ chức các đơn vị hành chính phải dựa trên yếu tố lịch sử là căn cứ quan trọng để hạn chế tối đa sự biến động của đối tượng quản lý do quá trình sáp nhập, chia tách. Kèm theo đó là những phức tạp, rủi ro trong quản lý thông tin lưu trữ có thể gây bất lợi cho quản lý nhà nước. Vì thế, những thông tin quản lý hành chính phải được lưu giữ cẩn thận, có tính kế thừa và được bảo toàn liên tục qua các thời kỳ lịch sử.
Thứ tư, tổ chức đơn vị hành chính phải phù hợp với đặc điểm, điều kiện tự nhiên và xã hội của từng vùng, lãnh thổ khác nhau.
Điều kiện về địa lý, dân cư, dân tộc, kinh tế, văn hóa và hạ tầng kỹ thuật của mỗi vùng, miền có sự khác nhau và thường thay đổi. Vì vậy, việc tổ chức đơn vị hành chính phải căn cứ vào các đặc điểm này. Các đơn vị hành chính cần được thiết lập đa dạng, phong phú về các cấp, các loại… Trong mỗi đơn vị hành chính, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước cũng sẽ đa dạng và không đồng nhất.
2. Thực trạng các đơn vị hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay
Thứ nhất, về cách thức tổ chức các đơn vị hành chính nhà nước.
Tính đến tháng 01/2018 Việt Nam với diện tích 331.210km2, dân số 95.592.777 người có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh, 713 đơn vị hành chính cấp huyện và 11.164 đơn vị hành chính cấp xã. So với nhiều nước trên thế giới, đơn vị hành chính lãnh thổ ở Việt Nam được chia khá nhỏ, tổ chức tương đối cứng nhắc, khuôn mẫu thống nhất, cụ thể là:
- Về mô hình tổ chức: một thời gian dài tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta theo mô hình ba cấp, không có sự phân biệt đô thị và nông thôn, miền núi, miền xuôi và hải đảo.
- Các đơn vị hành chính - lãnh thổ trải qua nhiều lần chia tách, hợp nhất, hiện tại có rất nhiều đầu mối nhưng hiệu lực, hiệu quả hoạt động chưa cao.
- Tổ chức bộ máy ở các cấp hành chính lãnh thổ còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nhiều đầu mối bên trong, chồng chéo, trùng lắp. Phân cấp Trung ương - địa phương chưa thực sự phù hợp, còn có biểu hiện bao biện, làm thay hoặc bỏ sót nhiệm vụ.
- Pháp luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước vẫn chưa phân định một cách rạch ròi và triệt để giữa nhiệm vụ, quyền hạn của Trung ương và của từng cấp chính quyền địa phương, dẫn đến sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau, trách nhiệm giải trình không cao.
Thứ hai, số lượng biên chế còn quá nặng nề.
Tỷ lệ người dân/công chức của Việt Nam hiện là 40/1, trong khi nước Mỹ có diện tích gấp 30 lần và dân số gấp 4 lần Việt Nam, tỷ lệ này là 160/1. Hiện nay, tinh giản biên chế mới tập trung vào một số đối tượng: nhóm người nghỉ hưu trước tuổi (chiếm 90%), người hưởng chính sách thôi việc ngay hoặc hưởng chính sách chuyển sang các tổ chức không hưởng lương thường xuyên từ ngân sách nhà nước, hưởng chính sách thôi việc sau khi đi học… mà chưa tinh giản được đúng đối tượng là người có đạo đức công vụ, trình độ, năng lực yếu kém.
Thứ ba, tình trạng “lạm phát” cấp phó.
Ở địa phương, nếu biên chế trung bình của một cơ quan chuyên môn cấp tỉnh là 40 thì với tỷ lệ trung bình 8,1 phòng/sở, sẽ có đến 20 công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý từ cấp phòng trở lên (mỗi đơn vị gồm 1 cấp trưởng và từ 2 - 3 cấp phó). Tình trạng lãnh đạo nhiều hơn nhân viên không chỉ làm cho bộ máy cồng kềnh mà còn khiến cho tình trạng đùn đẩy công việc càng phổ biến và chất lượng tham mưu, tổ chức, điều hành hệ thống không cao, tính chịu trách nhiệm của người đứng đầu không rõ ràng.
Thứ tư, chi lương tạo áp lực quá lớn cho ngân sách.
Trong khi sức ép nợ công đang ngày càng lớn thì ngân sách chi cho bộ máy hành chính chiếm một tỷ lệ không nhỏ. Có nhiều nguyên nhân làm cho những cố gắng cải cách, đổi mới thời gian qua chưa đạt kết quả như mong muốn, cụ thể:
Một là, mô hình tổng thể về tổ chức bộ máy nhà nước chưa được hoàn thiện, cả Trung ương, bộ, ngành, địa phương. Công tác quản lý tổ chức bộ máy chưa chặt chẽ, còn phân tán, chưa tập trung vào một đầu mối. Công tác lãnh đạo, chỉ đạo, quán triệt và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước chưa nghiêm và thiếu kiên quyết, đồng bộ.
Hai là, việc tổng kết thực tiễn, nghiên cứu khoa học về tổ chức bộ máy nhà nước chưa được coi trọng và tiến hành căn cơ, bài bản.
Ba là, đánh giá cán bộ, công chức còn nể nang, cào bằng. Cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm, sử dụng, bồi dưỡng, đãi ngộ cán bộ, công chức, viên chức chưa hợp lý, chưa lựa chọn được đúng người, đúng việc; chưa tạo điều kiện để cán bộ, công chức, viên chức phát huy hết khả năng. Đánh giá chưa thực sự là cơ sở để xem xét về năng lực của cán bộ, công chức, viên chức khi thực hiện tinh giản biên chế.
3. Một số giải pháp đổi mới, sắp xếp lại các đơn vị hành chính nhà nước
Trên cơ sở thực trạng, đối chiếu với lý luận (các nguyên tắc) và đòi hỏi có tính thực tiễn, việc tiếp tục đổi mới, sắp xếp lại các đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, cần thực hiện một số giải pháp cơ bản sau:
Một là, sắp xếp lại các đơn vị hành chính lãnh thổ phải tiến hành đồng thời với sắp xếp các tổ chức trong hệ thống chính trị, các bộ, ngành trong hệ thống hành chính nhà nước theo tinh thần: “Bảo đảm tính tổng thể, đồng bộ, liên thông; kết hợp hài hoà giữa kế thừa, ổn định với đổi mới, phát triển; gắn đổi mới tổ chức bộ máy với đổi mới phương thức lãnh đạo, tinh giản biên chế và cải cách chế độ tiền lương; cơ cấu lại và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; thu hút người có đức, có tài; bố trí đủ nguồn lực cần thiết và có cơ chế, chính sách phù hợp đối với những người chịu tác động trực tiếp trong quá trình sắp xếp”(1).
Vì vậy, phải có sự vào cuộc của cả hệ thống chính trị với quyết tâm cao, hành động quyết liệt, hiệu quả của các tổ chức bộ máy hành chính nhà nước các cấp, của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Trong đó, đặc biệt là người đứng đầu (đội ngũ cán bộ chủ chốt trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước).
Hai là, cần có sự nghiên cứu thấu đáo cả lý thuyết và thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính ở một số nước trên thế giới và Việt Nam. Tiến tới sắp xếp, kiện toàn lại các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã chưa đủ tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật; khuyến khích sáp nhập, tăng quy mô các đơn vị hành chính các cấp ở những nơi có đủ điều kiện để nâng cao năng lực quản lý, điều hành và tăng cường các nguồn lực của địa phương; sắp xếp, sáp nhập các thôn, tổ dân phố không bảo đảm tiêu chuẩn theo quy định của Nhà nước.
Ba là, việc tổ chức các đơn vị hành chính phải được hiến định. Vì vậy, cần xây dựng “Luật Tổ chức đơn vị hành chính và chính quyền địa phương”. Việc ban hành đạo luật này trên cơ sở kế thừa những văn bản pháp quy về tổ chức đơn vị hành chính và chính quyền địa phương hiện nay của nước ta và bổ sung chi tiết và phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Quy định cụ thể khung số lượng các cơ quan trực thuộc Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và khung số lượng cấp phó của các cơ quan này. Sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật liên quan nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã và quy định khung số lượng cán bộ, công chức cấp xã cho phù hợp theo hướng xác định rõ vị trí việc làm, tiêu chuẩn chức danh, đặc thù của địa phương và bảo đảm giảm biên chế.
Bốn là, phân bổ quyền lực nhà nước theo hướng tăng quyền tự chủ cho địa phương. Chính phủ mạnh dạn cho phép thực hiện các mô hình thí điểm “cơ chế đặc thù” ở một số địa phương để có thể áp dụng rộng rãi. Căn cứ điều kiện cụ thể, tiêu chí và quy định khung của Trung ương, cấp uỷ địa phương lãnh đạo việc sắp xếp, bố trí cho phù hợp. Rà soát, sắp xếp tổ chức bên trong của các sở, ngành theo hướng tinh gọn đầu mối, kiên quyết cắt giảm số lượng, sắp xếp lại phòng, chi cục, trung tâm, ban quản lý dự án và đơn vị sự nghiệp thuộc sở, ngành.
Năm là, rà soát, điều chỉnh, sắp xếp tổ chức bộ máy, cơ chế hoạt động của chính quyền địa phương, góp phần đẩy mạnh cải cách hành chính, nhất là cải cách thủ tục hành chính theo hướng dân chủ, công khai, minh bạch, chuyên nghiệp; tổ chức thực hiện có hiệu quả mô hình Trung tâm phục vụ Hành chính công, cơ chế một cửa, một cửa liên thông ở các cấp. Khi tiến hành điều chỉnh, sắp xếp lại tổ chức bộ máy phải bảo đảm nguyên tắc một cơ quan, tổ chức thực hiện nhiều việc, nhưng một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính.
Sáu là, mục đích của việc sắp xếp, tổ chức lại là để giảm đầu mối, tinh gọn bộ máy, giảm biên chế… mà hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền vẫn đảm bảo. Vì vậy, khi tiến hành sắp xếp, tổ chức lại không nên ghép cơ học các đơn vị với nhau, giữ nguyên biên chế, giữ nguyên các chức danh lãnh đạo như hiện nay đang làm. Cần đánh giá chất lượng cán bộ, công chức bằng hiệu quả công việc và đạo đức công vụ. Lấy sự hài lòng của người dân làm thước đo quan trọng để đánh giá. Từ kết quả đánh giá đó, kiên quyết đưa ra khỏi biên chế với những người không đủ tiêu chuẩn. Đồng thời, tiến hành cải cách chế độ tiền lương theo mức độ cống hiến để khuyến khích nhân tài trong quản lý nhà nước./.
PGS. TS. Nguyễn Thị Tâm, Học viện Chính trị khu vực III
-----------------------------------------
Ghi chú:
(1) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 6, khoá XII, Nxb CTQG-ST, H.2017, tr.44.
Tài liệu tham khảo:
1. Nguyễn Ngọc Toán, “Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ theo Hiến pháp năm 1992 và vấn đề đổi mới”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội (4 -236).
2. Nguyễn Thị Phượng chủ biên, “Tổ chức đơn vị hành chính, lãnh thổ Việt Nam”, sách tham khảo, Nxb CTQG - ST, H.2013.
Nguồn: tcnn.vn