Bốn cột trụ của nền hành chính và vị trí của nhân sự hành chính
Nền hành chính được xây dựng trên bốn yếu tố. Một số nhà khoa học gọi đó là bốn cột trụ để xây dựng nên nền hành chính. Bốn cột trụ đó là: Thể chế hành chính, Tổ chức bộ máy chính phủ từ trung ương đến địa phương, Vấn đề nhân sự hành chính, Tài chính công.
Trong bốn cột trụ này, việc xây dựng một đội ngũ nhân sự hành chính có đạo đức, tài năng là vấn đề tốn rất nhiều công sức và có tính chất lâu dài nhất. Vì vậy, ở bất cứ một quốc gia nào, muốn có một nền hành chính hiện đại, đáp ứng được sự phát triển của kinh tế xã hội đều rất chú trọng vấn đề này.
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã căn dặn: trồng cây thì phải mười năm, trồng người thì phải trăm năm. Các Nghị quyết của Đại hội Đảng Cộng sản Việt Namlần thứ XI cũng đều nhấn mạnh việc xây dựng một đội ngũ cán bộ công chức vừa có đạo đức, vừa có tài năng, thành thạo nghề nghiệp và tận tụy phục vụ nhân dân.
Lịch sử thế giới về vấn đề nhân sự hành chính
Từ thế kỷ thứ 20, sau Cách mạng Tháng Mười Nga, đã hình thành các nước cộng đồng xã hội chủ nghĩa. Trên thế giới có hai mô hình về vấn đề nhân sự hành chính như sau:
Ở các nước trong khối xã hội chủ nghĩa đã hình thành một mô hình nhân sự mới, trong đó lấy người cán bộ làm vị trí trung tâm và hình thành theo đó là sử dụng khái niệm: cán bộ, nhân viên. Cán bộ là những người có trình độ cao đẳng, đại học trở lên, được tuyển dụng không phải qua thi tuyển, vào làm việc ở một cơ quan, đơn vị do Nhà nước tổ chức và hưởng lương từ ngân sách. Nhân viên là những người có trình độ thấp hơn, cũng được tuyển dụng và làm việc trong các cơ quan, tổ chức do Nhà nước trả lương. Những người này làm công việc gián tiếp, khác với công nhân là những người thuộc lực lượng trực tiếp sản xuất. Các chế độ chính sách từ cán bộ, nhân viên, công nhân, trừ tiền lương, đều thống nhất hưởng một chế độ như nhau (như các chế độ về nghỉ ngơi, lao động, chế độ hưu trí, kỷ luật và khen thưởng v.v…).
Để có điều kiện so sánh trong phân tích, tôi tạm gọi đây là Mô hình Nhân sự số Một.
Một mô hình khác là các nước còn lại trên thế giới (ngoài các nước xã hội chủ nghĩa). Mô hình này lấy người công chức làm vị trí trung tâm, theo đó là khái niệm viên chức.
Công chức là những người được tuyển dụng qua thi tuyển, được Nhà nước giao cho nhiệm vụ và họ được sử dụng quyền lực công trong quá trình công tác. Để tiện cho việc phân tích sau này, tôi tạm gọi mô hình này là Mô hình Nhân sự số Hai.
Sự khác nhau và ưu khuyết điểm của hai Mô hình
Mô hình số Một có phạm vi rất rộng, từ các cơ quan tổ chức chính trị, chính trị - xã hội đến các cơ quan quản lý nhà nước, quân đội, công an. Với phạm vi rộng như thế này trong quản lý và sử dụng, gặp nhiều khó khăn, nhất là vấn đề sử dụng và thực hiện các chính sách. Việc tuyển dụng không qua thi tuyển cũng dẫn đến tình trạng khó khuyến khích những người có tài năng và quá trình thực hiện đã xuất hiện một số người cho là: đã là cán bộ thì chỗ nào cũng có thể làm được. Do vậy không có những người có chuyên môn sâu và thành thạo nghề nghiệp. Để khắc phục các nhược điểm trên, người ta cũng ban hành các bản tiêu chuẩn cho từng loại cán bộ. Tuy vậy kết quả thu được không nhiều.
Mô hình số Hai lấy công chức làm trung tâm thì phạm vi công chức được phân loại khác nhau như phân loại theo trình độ, người ta chia ra thành các ngạch công chức căn cứ vào trìnhđộ và tiêu chuẩn của mỗi một ngạch như chuyên viên cao cấp, chuyên viên chính, chuyên viên, cán sự. Các ngạch đều phải qua thi tuyển, đào tạo và bổ nhiệm. Cũng có nước người ta còn phân biệt công chức trung ương và công chức địa phương. Một phân loại khác là phân loại theo công việc đảm nhiệm như là công chức ngạch chính sách và công chức thừa hành. Công chức ngạch chính sách bao gồm các chuyên viên cao cấp và chuyên viên chính. Ở các nước người ta tổ chức những trường đào tạo riêng cho các chuyên viên cấp cao và chuyên viên chính.
Trong mô hình thứ hai này, tùy theo điều kiện lịch sử chính trị của mỗi nước mà họ tổ chức hệ thống công chức khác nhau, nói chung người ta sử dụng hai hệ thống sau đây: Hệ thống chức nghiệp và Hệ thống việc làm hay còn gọi là hệ thống theo vị trí.
Trong hệ thống chức nghiệp thì công chức được bố trí làm việc theo tập thể, theo nhóm từ 2 đến 5 người. Ưu điểm của hệ thống này là giải quyết được các vấn đề cần sự bàn bạc tập thể và cũng giúp cho các công chức trẻ nhanh chóng nắm bắt được nhiệm vụ. Nhược điểm của hệ thống này là dễ sinh tư tưởng ỉ lại và việc đánh giá kết quả công tác của từng cá nhân có khó khăn.
Hệ thống việc làm thì có ưu điểm là xác định được vị trí công tác của từng cá nhân. Mỗi một vị trí có tiêu chuẩn riêng và một mức lương theo từng vị trí, do đó đánh giá kết quả công tác cũng dễ dàng hơn. Nhưng hệ thống này cũng có nhược điểm là cơ quan tổ chức phải xây dựng quá nhiều tiêu chuẩn và nếu không có phương pháp khoa học để xác định các vị trí và không có cơ quan chuyên lo về việc này, cũng như không gắn liền việc xác định vị trí với công tác định mức biên chế thì biên chế sẽ càng ngày phình ra chứ không giảm như ta mong muốn.
Hệ thống này do một vị trí có một mức lương cho nên công chức chỉ hy vọng vào tiền thưởng cuối năm, cũng dễ làm cho công chức thiếu phấn khởi so với công chức trong hệ thống chức nghiệp được lên lương theo thâm niên.
Trên thế giới, những tổ chức áp dụng tốt hệ thống vị trí là các cơ quan của Liên Hợp Quốc, Ngân hàng Thế giới và một số ngân hàng quốc tế khác. Cũng có nước người ta áp dụng hệ thống này cho các tổ chức mà tổ chức đó có từng nhiệm vụ cụ thể, rõ ràng và thường xuyên. Có nước thì chỉ áp dụng hệ thống này cho các vị trí lãnh đạo. Số còn lại thì vẫn theo hệ thống chức nghiệp. Việc phân biệt công chức và viên chức cũng dần dần được rõ ràng hơn khi các dịch vụ công đã dần dần được xã hội hóa.
Lịch sử cán bộ, công chức Việt Nam
Ngày 28 tháng 8 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ra Tuyên cáo cải tổ Ủy ban Dân tộc Giải phóng (do Hội nghị Quốc dân Tân Trào họp hai ngày 16, 17/8/1945 bầu ra) thành Chính phủ lâm thời Việt Nam Dân chủ Cộng hòa.
Đó là Chính phủ dân chủ đầu tiên được thành lập sau khi đánh đổ chế độ phong kiến và chế độ thực dân Pháp. Chính phủ do Chủ tịch Hồ Chí Minh làm Chủ tịch, không có Thủ tướng. Bộ trưởng Bộ Nội vụ làm các nhiệm vụ về an ninh, tổ chức bộ máy từ trung ương tới địa phương, công tác công chức v.v… Bộ trưởng Bộ Nội vụ đầu tiên là Ông Võ Nguyên Giáp được Chủ tịch nước ủy quyền ký các Sắc lệnh về vấn đề nội trị.
Một điều rất đáng chú ý trong giai đoạn này là: sau khi ban hành các Sắc lệnh bãi bỏ các ngạch quan của chế độ cũ, thì các Sắc lệnh cũng ban hành các chức năng nhiệm vụ của các Bộ mới của Chính phủ, trong đó Trưng dụng những công chức có chuyên môn, nghiệp vụ làm việc cho chế độ cũ sang làm việc cho các bộ mới. Đồng thời với chính sách đại đoàn kết dân tộc đã bổ nhiệm các nhân sỹ trí thức thời bấy giờ đảm đương các nhiệm vụ trong bộ máy Chính phủ như cụ Huỳnh Thúc Kháng đã từng làm Bộ trưởng Bộ Nội vụ và sau đó là Quyền Chủ tịch nước khi Chủ tịch Hồ Chí Minh sang Pháp. Ông Phan Kế Toại, nguyên là Khâm sai Đại thần của Triều đình Huế đã đảm đương vị trí Bộ trưởng Bộ Nội vụ và sau này là Phó Thủ tướng Chính phủ kiêm Bộ trưởng Bộ Nội vụ. Cũng có thể kể thêm một số nhân vật nổi tiếng khác như Ông Nguyễn Văn Huyên – Bộ trưởng Bộ Giáo dục, Kỹ sư Kha Vạn Cân – Bộ trưởng Bộ Kinh tế, Nhà thơ Cù Huy Cận, v.v…
Từ sau ngày độc lập cho đến khoảng năm 1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhiều lần căn dặn công chức như trong thư gửi các công chức ở Bắc Kỳ về rèn luyện đức tính Cần kiệm - Liêm chính – Chí công vô tư. Đồng thời cũng khoảng thời gian này Chính phủ đã ban hành các chế độ đối với công chức về tiền lương, nghỉ hưu, nghỉ phép. Trong thời gian kháng chiến, mặc dầu rất khó khăn, Chính phủ đã trả lương cho cán bộ, công chứcvà vợ con của họ; tiền lương được tính bằng gạo. Việc này đã góp phần động viên công chức trong giai đoạn Kháng chiến - Kiến quốc này.
Năm 1951, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh 76-SL ban hành Quy chế Công chức Việt Nam. Quy chế này đã quy định rõ: Nghĩa vụ, Quyền lợicủa công chức; vấn đề Sử dụng, Điều động, Biệt phái công chức; vấn đề Đào tạo, vấn đề Tiền lương, vấn đề Khen thưởng, vấn đề Kỷ luật, vấn đề Về hưu cho công chức. Văn bản này đã bao quát được tất cả vấn đề quản lý công chức trong cả nước và Sắc lệnh này trong thời điểm đó tương đương như một Luật hiện hành.
Năm 1952, Bộ Nội vụ có mở một kỳ thi tuyển cán sự ở Việt Bắc.
Sau khi Miền Bắc hoàn toàn được giải phóng, Chính phủ đã thực hiện chế độ tiền lương cho cán bộ, công chức.
Những năm sau này tuy không có quyết dịnh nào để bãi bỏ Quy chế Công chức ban hành năm 1951 nhưng công tác cán bộ công chức được chuyển dần sang Mô hình Một và mô hình nhân sự các nước xã hội chủ nghĩa.
Năm 1986, Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng thực hiện đường lối đổi mới của Đảng. Năm 1991, Đại hội lần thứ VII của Đảng đã đưa ra yêu cầu phải từng bước đổi mới hệ thống chính trị, trong đó trọng tâm là cải cách hành chính. Theo đó, công tác cán bộ cũng phải thay đổi. Sự thay đổi đó là phải tiến hành phân loại cán bộ như công chức, cán bộ sản xuất kinh doanh v.v…
Để thực hiện nhiệm vụ trên, Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ được giao nhiệm vụ soạn thảo một văn bản pháp luật về công chức. Khó khăn đầu tiên là phải trả lời được câu hỏi - Ở nước ta ai là công chức? Đây thực sự là một vấn đề không dễ vì nó động chạm đến phạm vi công chức và một thực tế là chế độ nhân sự theo Mô hình Một đã tồn tại hơn 30 năm.
Pháp lệnh Cán bộ Công chức đã được xây dựng gần 6 năm, đã trải qua rất nhiều lần Ủy ban Thường vụ Quốc hội thảo luận và ba lần Bộ Chính trị cho ý kiến. Năm 1998, Pháp lệnh Cán bộ Công chức được ra đời, đánh dấu một bước chuyển biến mới cho công tác Nhân sự cho nền hành chính. Tiếp đến là các thông tư hướng dẫn về thi tuyển, nâng ngạch, chuyển ngạch và chế độ tiền lương theo ngạch cũng được ra đời. Trên cơ sở đó, Bộ Nội vụ đã trình Chính phủ để trình ra Quốc hội Luật Công chức và Luật Viên chức. Sự ra đời của hai Luật này đã phân biệt rõ Công chức và Viên chức ở Việt Nam, là một tiến bộ đáng kể trong việc hoàn thiện chế độ nhân sự hành chính ở Việt Nam.
Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức đáp ứng yêu cầu của thời kỳ hội nhập và phát triển đất nước
Sự trưởng thành của đội ngũ cán bộ công chức trong suốt gần 30 năm đổi mới đã đóng góp quan trọng cho những thành tựu phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Có thể khẳng định mặc dù còn có những thiếu sót, nhưng không thể đánh giá thấp đội ngũ này. Tuy vậy trước yêu cầu của sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, cần không ngừng nâng cao chất lượng của đội ngũ công chức.
Theo chúng tôi cần chú trọng các biện pháp sau đây:
Một làcần tiếp tục hoàn thiện các văn bản pháp luật về công chức, trong đó chú trọng cải tiến về chế độ thi tuyển công chức, chú trọng các nguyên tắc bình đẳng, công khai; các đề thi phải phân loại được trình độ cùng với việc thi các hiểu biết thì nên nghiên cứu các đề thi về kỹ năng. Mặc dù tốn kém nhưng cố gắng xây dựng một ngân hàng đề thi để tổ chức thi chung cho cả nước.
Hai là tăng cường việc đào tạo và bồi dưỡng công chức theo các hướng: đào tạo công chức ngạch chuyên viên cấp cao và chuyên viên chính tại Học viện Hành chính quốc gia. Mỗi một ngạch nên có thời gian đào tạo 02 năm, một năm nghiên cứu tại học viện, một năm cử xuống làm trợ lý cho các tỉnh trưởng hoặc làm việc tại các Sở Nội vụ của các tỉnh và thành phố lớn. Bộ Nội vụ bàn với Bộ Giáo dục Đào tạo cử một số người sang học ở các trường hành chính của các nước có nền hành chính công tốt như Pháp, Mỹ, Singapore, v.v… Bên cạnh Học viện Hành chính quốc gia cần có một trường bồi dưỡng cán bộ công chức hành chính về kỹ năng và nghiệp vụ. Muốn trường này thực hiện được nhiệm vụ cần bắt đầu thực hiện từ việc đào tạo giáo viên, soạn thảo các chương trình. Theo chúng tôi thì hiện nay công chức hành chính nước ta rất yếu về kỹ năng thực hiện. Một công chức hành chính có phẩm chất, tài năng và thành thạo nghề nghiệp không chỉ có hiểu biết về lý thuyết mà phải có cả khả năng thực hành. Hệ các trường thực hành này rất phát triển và có nhiều kinh nghiệm tại Singapore. Nếu thực hiện được những điều nói trên thì sẽ tránh được tình trạng việc soạn thảo các chính sách, quy định của Nhà nước xa rời thực tế như một số trường hợp đã xảy ra hiện nay.
Ba là hiện nay nước ta đã hội nhập sâu vào thế giới bằng các hiệp định thương mại và tham gia vào nhiều tổ chức quốc tế, do vậy trong chương trình đào tạo và bồi dưỡng công chức phải có giáo trình đào tạo về hội nhập quốc tế.
Bốn là tập trung vào việc nghiên cứu, triển khai và thực hiện hệ thống việc làm của công chức. Cần xây dựng một tổ chức để thực hiện vấn đề này. Tổ chức này được đặt tại Bộ Nội vụ với ba nhiệm vụ là nghiên cứu lý luận và khoa học, phương pháp thực hiện hệ thống việc làm ở nước ta; trong đó chú trọng việc chuyển đổi từ hệ thống chức nghiệp hiện nay đang sử dụng rộng rãi sang hệ thống việc làm, phương pháp xây dựng tiêu chuẩn các vị trí, phương pháp xây dựng định mức hành chính cho các tổ chức; từ đó tổ chức này trình Bộ Nội vụđể trình Chính phủ ban hành các định mức biên chế này. Tổ chức này có thể lấy tên là Trung tâm Định mức và Biên chế. Ở các Bộ trong Chính phủ, tùy quy mô mà có thể lấy Trung tâm, Vụ hoặc Phòng để làm công tác xây dựng như nhiệm vụ đã nói trên của Trung tâm Bộ Nội vụ. Ở mỗi Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương cũng có một Trung tâm đặt trong Sở Nội vụ để xây dựng các tiêu chuẩn, định mức biên chế của địa phương mình, báo cáo lên Bộ Nội vụ để phê duyệt.
Năm là nghiên cứu xây dựng chức danh Tổng thư ký ở mỗi một Bộ để chuyên trách về công chức, giúp Bộ trưởng nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức và các vấn đề hành chính của Bộ. Chức vụ này đã được các nước Đông Nam Á và các nước có nền hành chính lâu đời thực hiện có kết quả.
Tác giả: Tô Tử Hạ - nguyên Phó Trưởng ban, Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ