Xây dựng và hoàn thiện chính quyền cấp xã theo tinh thần Hiến pháp năm 2013

Cho đến nay, nhiều vấn đề quan trọng đang đặt ra trong phương thức quản lý của chính quyền xã, như: thể chế quản lý một cách dân chủ và hiệu lực, hiệu quả phù hợp với đặc điểm vùng miền, tộc người và phát huy đúng mức được truyền thống tự quản của thôn/làng; nội dung, cấu trúc, chức năng quản lý của chính quyền xã đối với phát triển xã hội; năng lực, kỹ năng thực hành, các phương thức, điều kiện, thủ tục, quy trình quản lý một cách dân chủ và hiệu quả; mối quan hệ giữa cơ chế quản lý với ý thức dân chủ, văn hóa pháp luật, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình,... của chính quyền xã. 

Một số nội dung về công tác quản lý trong hoạt động của chính quyền xã, tuy đã được thể chế hóa và thực hiện trên thực tế, nhưng do việc nhận thức chưa thống nhất, các thiết kế cụ thể của mô hình chính quyền xã chưa hoàn chỉnh và đồng bộ, nên sau khi thể chế hóa đã không vận hành được. Trong công tác quản lý của chính quyền địa phương nói chung, chính quyền xã nói riêng, chưa làm rõ được mối quan hệ giữa sự lãnh đạo/chỉ đạo của tổ chức Đảng với thực hành quản lý của chính quyền và sự giám sát, phản biện của hội đồng nhân dân và các tổ chức xã hội ở xã; chưa giải quyết được mối quan hệ giữa quyền, lợi ích, nghĩa vụ của các chủ thể phát triển kinh tế - xã hội và chủ thể quản lý phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn xã; nhất là giữa quản lý của chính quyền xã với việc bảo đảm truyền thống tự quản của các thôn/làng.

Đây là những nguyên nhân căn bản dẫn tới những bất cập trong công tác quản lý của chính quyền xã thời gian qua, đề ra yêu cầu đổi mới, hoàn thiện tổ chức hoạt động của chính quyền xã trong điều kiện triển khai thực hiện Hiến pháp năm 2013. 

Xác định rõ vai trò của chính quyền xã trong quản lý 

Hiện nay, cả nước có 11.112 đơn vị hành chính cấp xã, gồm: 1.403 phường, 624 thị trấn, 9.085 xã. Như vậy, trong số những đơn vị hành chính cấp cơ sở ở nước ta thì đơn vị xã chiếm số lượng lớn nhất. Ở xã, tính cộng đồng của những người dân cao hơn so với phường, thị trấn, do đơn vị xã gắn liền với văn hoá làng (xã) lâu đời. Trong phạm vi xã thường có các đơn vị dân cư nhỏ hơn là thôn/làng (xóm, bản, buôn, ấp,...). Hầu hết đơn vị thôn/làng (xóm, bản, buôn, ấp,...) là những cộng đồng dân cư tồn tại đã lâu đời, có sự gắn bó chặt chẽ với nhau về nhiều phương diện như kinh tế, văn hóa, xã hội, huyết thống, phong tục, tập quán, cách thức sản xuất - kinh doanh,...; do vậy có tính tự quản trên nhiều phương diện của đời sống xã hội.

Đơn vị hành chính xã, đặc biệt tại các xã vùng sâu, vùng xa, vùng núi, hải đảo, thường có tính tự quản cao hơn so với các đơn vị hành chính cấp cơ sở khác như phường, thị trấn. Trong phạm vi mỗi xã, các mối quan hệ trong cộng đồng dân cư thường được điều chỉnh bằng nhiều quy định (pháp luật, hương ước hay luật tục, phong tục, tập quán,...) và thiết chế (tổ chức chính trị - xã hội, quỹ, hội, họ mạc, thôn/làng, ...) khác nhau, có tính chính thức hoặc phi chính thức; trong đó có cả những quy định và thiết chế do chính những thành viên trong cộng đồng lập ra như quỹ, hội, ...

Vai trò của chính quyền xã thể hiện tính chất đặc thù của hệ thống chính quyền ở cơ sở xã; đồng thời, phải phản ánh tính chất tự quản khá cao của nó, nhất là trong bối cảnh xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa với sự tác động của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế hiện nay. Chính quyền xã có các vai trò là: a/ Cầu nối giữa Nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong xã; b/ đại diện cho Nhà nước và nhân danh Nhà nước để thực thi quyền lực nhà nước; c/ Trực tiếp triển khai, tổ chức thực hiện các đường lối, chủ trương, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước ở xã; d/ Điều tiết sự tự quản của các thôn/làng trên địa bàn xã về phát triển nông thôn. Vì thế, hiện nay yêu cầu đặt ra đối với chính quyền xã là: 

- Phải đủ mạnh, thể hiện đầy đủ quyền lực của mình trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước giao phó; 

- Đồng thời, phải mềm dẻo, linh hoạt trong tiếp xúc, làm việc với người dân - những người luôn luôn bị các mối quan hệ cộng đồng truyền thống chi phối, nhằm đáp ứng nhu cầu, đòi hỏi đa dạng của mỗi người dân, mỗi dòng họ, mỗi thôn làng, sao cho vừa đúng pháp luật, vừa phù hợp với truyền thống và điều kiện của mỗi địa phương, mỗi tộc người. 

Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động chính quyền xã 

Khoản 2 Điều 111 Hiến pháp năm 2013 xác định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân được tổ chức phù hợp với nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Việc thể chế hóa quy định này của Hiến pháp đặt ra các yêu cầu đổi mới cách thức tổ chức, hoạt động của chính quyền xã theo hướng tổng hợp đa ngành, liên ngành và không đơn thuần chỉ là “cánh tay nối dài” của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhìn chung, ở cấp cao hơn, các cơ quan nhà nước cần phải được tổ chức thành một hệ thống các cơ quan có tính chuyên môn hóa cao, để có điều kiện chuyên sâu nghiên cứu, chỉ đạo, quản lý hoặc giải quyết về một lĩnh vực cụ thể nhất định trong hoạt động của nhà nước, còn ở cấp cơ sở như xã, thường mang tính đa ngành, liên ngành. Chẳng hạn, khi giải quyết các công việc quan trọng có liên quan đến cơ sở, như tài chính, giáo dục, xây dựng, trật tự - an ninh thì UBND xã bắt buộc vừa phải tuân theo các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên, vừa phải tuân theo quyết nghị của HĐND xã. Như vậy, nếu các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước ở cấp cao hơn do nhiều loại cơ quan khác nhau cùng thực hiện thì ở cấp xã chỉ do một cơ quan là UBND xã, thực hiện theo cách tổng hợp đa ngành và liên ngành.

Bởi lẽ, một đặc trưng nổi bật ở cấp cơ sở, trong đó có cấp xã, là sự thống nhất, đôi khi đến mức nhất thể hóa, quá trình lãnh đạo, quản lý với quá trình trực tiếp triển khai thực hiện trên thực tế các đường lối, chủ trương, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước. Do phải quản lý một địa bàn lãnh thổ nhất định với một số thôn/làng có truyền thống tự quản khá cao và chịu sự chế ước của một số đặc điểm vùng miền, có khi của cả đặc điểm tộc người và tôn giáo, nên chính quyền xã có vai trò độc lập tương đối. Vì thế, xét về nguyên tắc, trong tổ chức và hoạt động của chính quyền xã, luôn đòi hỏi tính chất đa ngành, liên ngành với một số nét đặc thù và tính độc lập nhất định tùy từng loại hình xã (xã đồng bằng, xã vùng ven đô, xã vùng núi, xã vùng đông dân tộc ít người, xã có nhiều tín đồ các tôn giáo,...). 

Thực tế hiện nay cho thấy chính quyền cơ sở không thể làm tất cả mọi việc giống như một nhà nước thu nhỏ trên địa bàn. Theo quy định của pháp luật cũng như trên thực tế, chính quyền địa phương các cấp đã có sự xác định lại vai trò, chức năng của mình. Trong quá trình tách bạch chức năng quản lý nhà nước với chức năng quản lý kinh doanh, chính quyền địa phương và cơ sở không còn là chủ thể trực tiếp tổ chức, quản lý sản xuất kinh doanh. Điều này phù hợp với quá trình chuyển đổi vai trò nhà nước nói chung, từ một nhà nước quản lý là chủ yếu sang một nhà nước phục vụ. Theo đó, chính quyền cơ sở cũng đã có sự giảm bớt các lĩnh vực quản lý, đồng thời đẩy mạnh việc phát triển xã hội - văn hóa, như phát triển mạng lưới y tế, giáo dục, bảo đảm cung cấp các dịch vụ công cho cộng đồng và người dân, hỗ trợ và mở rộng quyền tự quản của các thôn/làng trong việc phát triển và giải quyết các vấn đề văn hóa - xã hội trên cơ sở kế thừa và phát huy hương ước hay luật tục. 

Chính quyền địa phương và cơ sở còn có vai trò điều phối, khắc phục các khiếm khuyết do sự phát triển của kinh tế thị trường gây ra, bảo vệ môi trường, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo, thực hiện bảo trợ xã hội đối với các đối tượng chính sách và đối tượng dễ bị tổn thương trong xã hội, nhằm thực hiện dân chủ và công bằng trong phát triển. Tuy vậy, ngay cả trong lĩnh vực này chính quyền địa phương và cơ sở cũng không hoàn toàn tự mình làm tất cả, mà chỉ là chủ thể chính, đứng ra thu hút và huy động toàn thể xã hội cùng tham gia thực hiện. 

Đổi mới tổ chức và hoạt động của hội đồng nhân dân xã

Trong nhiều năm, khi tổng kết hoạt động của hội đồng nhân dân (HĐND) cấp địa phương và cơ sở, trong đó có xã, một thực tế được nhiều người thừa nhận là tình trạng hoạt động còn hình thức, kém hiệu quả và thường bị ủy ban nhân dân (UBND) cùng cấp chi phối. Trước tình hình trên, hiện đang thực hiện thí điểm mô hình Bí thư Đảng uỷ kiêm Chủ tịch HĐND xã. Việc thực hiện mô hình này sẽ đáp ứng yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND xã, sẽ gắn được chức năng kiểm tra, kiểm soát của Đảng với chức năng giám sát của HĐND xã. Từ đó có thể nâng cao hiệu lực, hiệu quả của tổ chức Đảng và HĐND trên địa bàn xã.

Đổi mới tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân xã

Ở đây có nhiều vấn đề phải làm rõ, như: xây dựng UBND xã thành một cơ quan phối hợp hành động đa chức năng, nhiều tác dụng, vừa là cơ quan quyết nghị những vấn đề thuộc đơn vị xã, đồng thời là cơ quan chấp hành của các cơ quan nhà nước cấp trên và cũng như là cơ quan hành chính nhà nước điều hành các công việc trên phạm vi địa phương mình; hay vai trò của cơ quan này như một cơ quan tư pháp để giải quyết những tranh chấp dân sự, những việc liên quan đến hôn nhân và gia đình; khám phá và giải quyết những vi phạm pháp luật nhỏ mà tính chất nguy hiểm ở mức độ thấp;... 

Đây là những vấn đề không đơn giản. Ví dụ, do những đặc điểm về địa lý, dân cư và những đặc điểm khác mà mỗi địa phương có sự phát triển xã hội và cách thức quản lý phát triển xã hội có tính đặc thù (miền núi, đồng bằng, hải đảo, địa phương có đông một tộc người thiểu số sinh sống,...). Mỗi địa phương đều có những nhu cầu, điều kiện khác nhau, nên cần phải được tổ chức, quản lý phát triển xã hội khác nhau. 

Thực tế đó đòi hỏi bộ máy quản lý nhà nước ở mỗi nơi cũng cần có những tính chất đặc thù nhất định. Chẳng hạn, ở những vùng nông nghiệp thì trong UBND xã cần có một cán bộ chuyên trách về nông nghiệp; còn tại những vùng rừng núi thì nên có một cán bộ chuyên phụ trách về lâm - nông nghiệp,.... Như vậy, mỗi địa phương khác nhau có thể tổ chức bộ máy quản lý phù hợp với những đặc thù của địa phương, nhưng vẫn phải bảo đảm những nguyên tắc chung về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của một UBND xã. 

Những tình huống khác nhau trong quản lý phát triển xã hội của chính quyền xã đòi hỏi phải làm rõ tính nguyên tắc của quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền xã; và những vấn đề khung để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ trong việc thực hiện quyền lực nhà nước tập trung thống nhất trên phạm vi cả nước; đồng thời phải làm rõ nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã (chủ yếu là những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến việc tổ chức, thực hiện pháp luật) để các cơ quan chính quyền xã có thể tự giải quyết được các công việc liên quan đến đời sống hàng ngày của người dân “phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”. Thông qua đó cũng khắc phục hiện tượng quan liêu, ôm đồm, bao biện của chính quyền cấp trên đối với xã, tạo ra sự thi đua giữa các xã trong khuôn khổ pháp luật, đồng thời giảm bớt hiện tượng ách tắc trong quá trình giải quyết công việc nhà nước từ cấp địa phương đến cấp cơ sở.

Nâng cao năng lực, tiến tới tiêu chuẩn hóa đội ngũ cán bộ xã 

Cán bộ xã hiện nay chủ yếu xuất thân từ nông dân, lớn lên và trưởng thành trong môi trường nông thôn, nên năng lực và trình độ còn nhiều hạn chế. Công tác đào tạo cán bộ xã, đặc biệt kỹ năng thực hành có tính nghề nghiệp lại chưa được chú ý đúng mức.

Trong điều kiện trình độ dân trí của nhân dân đã được nâng cao, tính chất quản lý ngày càng phức tạp, đòi hỏi việc quản lý nhà nước cần phải khoa học, bài bản, nên cán bộ cấp xã cần phải có trình độ, nhất là kỹ năng thực hành tổng hợp. Nếu cán bộ cấp trên cần phải chuyên sâu, thì cán bộ cấp xã lại phải có tri thức ở diện rộng, đa năng, có thể giải quyết được hoặc ít ra cũng biết được thủ tục và cách giải quyết nhiều vấn đề rất khác nhau trực tiếp nảy sinh ở cơ sở, để hướng dẫn cho người dân thực hiện. 

Hiện nay, chúng ta mới có nhiều trường đào tạo chuyên sâu, nên về cơ bản chỉ đáp ứng được việc đào tạo cán bộ cho các cơ quan trung ương hoặc địa phương, mà hầu như chưa đáp ứng được nhu cầu của cơ quan chính quyền cấp xã, đặc biệt tại các địa phương vùng núi, vùng sâu, vùng biên giới, hải đảo, hay vùng có đông đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống.

Do vậy, cần nghiên cứu đổi mới tiêu chuẩn các chức danh cán bộ xã, kể cả cơ chế điều chuyển cán bộ cấp huyện cho các cơ quan cấp xã và nghiên cứu đổi mới tại các cơ sở đào tạo cán bộ cấp cơ sở theo hướng đa chức năng hơn, coi trọng kỹ năng thực hành hơn.

Đổi mới nội dung, phương thức lãnh đạo của tổ chức đảng và công tác mặt trận, các đoàn thể nhân dân tại xã

Trong đó, đặt trọng tâm vào việc đổi mới việc ra nghị quyết của đảng bộ, chi bộ, của cấp uỷ đảng, nhất là đối với những vấn đề lớn, quan hệ tới cuộc sống và quyền lợi của đông đảo nhân dân trong xã, đòi hỏi sự phối hợp của cả hệ thống chính trị ở cơ sở và đối với những chủ trương công tác thuộc thẩm quyền quyết định của chính quyền và đoàn thể. Cần coi trọng việc xây dựng và thực hiện quy chế làm việc giữa bí thư cấp uỷ với chủ tịch HĐND, chủ tịch UBND, chủ tịch uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và những người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội. Đồng thời, đổi mới nội dung và phương thức hoạt động của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội sát hợp với nhu cầu, lợi ích của hội viên, đoàn viên; đáp ứng yêu cầu tham gia giám sát, phản biện đối với công tác lãnh đạo, quản lý của tổ chức đảng và chính quyền xã./.

PGS, TS. Nguyễn Thanh Tuấn Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (Theo : http://www.tapchicongsan.org.vn)