1. Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị
Cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội, quá trình đô thị hóa ở nước ta diễn ra nhanh chóng và mạnh mẽ, trở thành một trong những nước có tốc độ đô thị hóa nhanh trong khu vực Đông Á. Chỉ trong một thời gian ngắn, nhiều thành phố, thị xã, thị trấn đã được hình thành và phát triển ở hầu hết các khu vực, vùng, miền của đất nước. Không gian đô thị được mở rộng; hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng kinh tế - xã hội được quan tâm đầu tư ngày càng đồng bộ, hiện đại. Tốc độ gia tăng dân số đô thị bình quân trên 3%/năm; mỗi năm, ước tính có thêm từ 1 đến 1,3 triệu dân ở các đô thị. Tỷ lệ đô thị hóa tăng từ 30,5% năm 2010 lên 41,7% năm 2022 với 888 đô thị và định hướng đến năm 2025, tỷ lệ đô thị hóa khoảng 45%; năm 2030, tỷ lệ đô thị hóa đạt trên 50%(1).
Với vai trò là các trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của địa phương, khu vực hoặc của cả nước, các đô thị theo mức độ khác nhau trở thành những động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Các đô thị ngày càng khẳng định vị trí, vai trò quan trọng trong hệ thống các đơn vị hành chính trên nhiều lĩnh vực; tỷ trọng đóng góp của các đô thị cho sự tăng trưởng của nền kinh tế quốc dân ngày càng lớn và luôn ở mức cao.
Nghị quyết số 06-NQ/TW, ngày 24-01-2022 của Bộ Chính trị về quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 đã xác định “Đô thị hóa là tất yếu khách quan, là một động lực quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội nhanh và bền vững trong thời gian tới” và xác định mục tiêu “Phát triển kiến trúc đô thị hiện đại, xanh, thông minh, giàu bản sắc, các yếu tố văn hóa đặc trưng được giữ gìn và phát huy” với “số lượng đô thị toàn quốc đến năm 2025 khoảng 950 - 1.000 đô thị, đến năm 2030 khoảng 1.000 - 1.200 đô thị”(2).
Quá trình đô thị hóa nhanh đặt ra đòi hỏi phải nghiên cứu xác lập đơn vị hành chính đô thị và tổ chức bộ máy quản lý nhà nước trên địa bàn đô thị một cách hợp lý. Vì nhiều lý do khác nhau, các đô thị ở Việt Nam thường xen lẫn vùng nông thôn với cư dân sản xuất nông nghiệp; thậm chí, có thành phố trực thuộc Trung ương nhưng số huyện lớn hơn số quận, số xã lớn hơn số phường, thị trấn.
Mặt khác do cách phân định đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) “đồng nhất” theo cấp hành chính, nên các đô thị được xếp ngang cấp các đơn vị hành chính ở nông thôn. Theo đó, các thành phố trực thuộc Trung ương là đô thị lớn, có vị trí quan trọng đối với cả nước hoặc khu vực được xếp cùng cấp với tỉnh; quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương cùng cấp với huyện; phường, thị trấn cùng cấp với xã.
Cách phân định đơn vị hành chính và tổ chức mô hình CQĐP ở đô thị “đồng nhất” và “đồng dạng” như vậy, tuy có một số thuận lợi trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức CQĐP và chỉ đạo của Trung ương đối với CQĐP, song ngày càng bộc lộ những bất cập trong quản lý và phát triển đô thị ở nước ta hiện nay.
Bên cạnh đó, nhiều vấn đề mới phát sinh trong phát triển và quản lý đô thị như: xây dựng đô thị bền vững, liên kết theo mạng lưới, hình thành chuỗi đô thị động lực thông minh kết nối với khu vực và thế giới, đô thị xanh, hiện đại, thông minh, thích ứng với biến đổi khí hậu, phòng, chống thiên tai, phát triển kinh tế tuần hoàn, thân thiện với môi trường ở đô thị, hoặc phát triển kinh tế đêm tại các đô thị du lịch,... Những vấn đề đó đang đặt ra yêu cầu nghiên cứu giải quyết về chiến lược, chính sách phát triển đô thị; về nội dung, phương thức quản trị đô thị cũng như mô hình tổ chức, cơ chế vận hành của bộ máy chính quyền đô thị (CQĐT) phù hợp với đặc điểm, tính chất của đô thị, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy các đô thị phát triển nhanh, bền vững.
Thời gian qua, mặc dù hoạt động quản lý nhà nước ở các đô thị đã từng bước được tăng cường và đạt được những kết quả nhất định, nhưng vẫn còn những hạn chế, bất cập, cản trở sự phát triển nhanh chóng, năng động của các đô thị: chức năng, nhiệm vụ của CQĐT và phân cấp, phân quyền giữa Trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương cũng như giữa các cấp chính quyền đô thị chưa hợp lý. Vai trò quyết định, giám sát của Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp trong nội bộ đô thị chưa được thể hiện rõ; năng lực quản lý phát triển đô thị của Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp còn hạn chế; trật tự, kỷ cương trong phát triển, quản lý đô thị chưa nghiêm; việc tổ chức cung ứng các dịch vụ công ở đô thị bị cắt khúc, thiếu liên thông, chất lượng thấp, chi phí cao, thời gian chậm...
Những hạn chế, yếu kém trên đây bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân cơ bản nhất là chưa phân biệt rõ được sự khác nhau về đặc điểm, tính chất của đơn vị hành chính ở đô thị và nông thôn, kéo theo đó là chưa tạo lập được mô hình CQĐT phù hợp; việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền đô thị còn nhiều hạn chế, vướng mắc;...
Trước thực tế đó, đổi mới mô hình tổ chức CQĐT là một trong những vấn đề được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm. Tháng 7-2012, Ban Chỉ đạo Trung ương xây dựng Đề án thí điểm mô hình tổ chức CQĐT đã ban hành Kế hoạch số 78/KH-BCĐTWCQĐT “Về xây dựng đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị” kèm theo “Đề cương Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị”. Trong đó nêu rõ quan điểm: Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP đang đặt ra yêu cầu cần thiết phải làm rõ sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn, từ đó xác định mô hình tổ chức bộ máy, quy định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế hoạt động phù hợp đối với CQĐT và chính quyền nông thôn nhằm bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả quản lý của mỗi cấp chính quyền.
Văn kiện Đại hội XIII của Đảng đề ra nhiệm vụ “Tiếp tục hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt theo luật định; thực hiện và tổng kết việc thí điểm chính quyền đô thị nhằm xây dựng và vận hành các mô hình quản trị chính quyền đô thị theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”(3).
Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9-11-2022 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XIII) về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới đã đề ra nhiệm vụ “Hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với các địa bàn đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; giảm cấp chính quyền phù hợp ở một số địa phương; xây dựng mô hình quản trị chính quyền địa phương phù hợp với từng địa bàn, gắn với yêu cầu phát triển các vùng, khu kinh tế”.
Căn cứ “quy định mở” về tổ chức CQĐP của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định tại khoản 1 Điều 2: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của luật này phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.
Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15-7-2021 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 - 2030 đã đề ra yêu cầu “Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện quy định về tổ chức chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Trong đó có nhiệm vụ “Thí điểm mô hình chính quyền đô thị trực thuộc cấp tỉnh, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở những nơi có đủ điều kiện”.
“Văn kiện Đại hội XIII của Đảng đề ra nhiệm vụ “Tiếp tục hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt theo luật định; thực hiện và tổng kết việc thí điểm chính quyền đô thị nhằm xây dựng và vận hành các mô hình quản trị chính quyền đô thị theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”.
Trên cơ sở quan điểm, chủ trương của Đảng và quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 97/2019/QH14 ngày 27-11-2019 về “Thí điểm tổ chức mô hình CQĐT tại Thành phố Hà Nội”; Nghị quyết số 119/2020/QH14 ngày 19-6-2020 “Về thí điểm tổ chức mô hình CQĐT và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng”. Căn cứ quy định của Luật Tổ chức CQĐP sửa đổi, bổ sung năm 2019, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16-11-2020 về “Tổ chức chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh”.
Việc thí điểm CQĐT tại một số thành phố về một số phương diện (không tổ chức HĐND các cấp quận, phường và mô hình “thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương”) bước đầu đã đạt được một số kết quả tích cực. Tuy nhiên, bên cạnh đó phát sinh một số vấn đề cần nghiên cứu để có phương án giải quyết. Do vậy, Nghị quyết số 06-NQ/TW ngày 24-01-2022 của Bộ Chính trị đã đề ra nhiệm vụ “Tổng kết việc thực hiện thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và các cơ chế, chính sách riêng, có tính đặc thù đối với một số địa phương để làm căn cứ sớm hoàn thiện thể chế về chính quyền đô thị... Tiếp tục hoàn thiện chức năng quản lý nhà nước về đô thị từ Trung ương đến các cấp chính quyền địa phương; xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý nhà nước đầu mối về phát triển đô thị ở Trung ương và địa phương”.
2. Định hướng đổi mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị
a) Khẩn trương thể chế hóa các chủ trương của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP, trong đó có CQĐT bằng việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định về tổ chức đơn vị hành chính đô thị trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2019 và các văn bản pháp luật có liên quan về CQĐT
Nghiên cứu chính thức sử dụng khái niệm “chính quyền đô thị” để chỉ CQĐP ở các thành phố, thị xã, thị trấn thay cho khái niệm “CQĐP ở đô thị” trong các luật có liên quan và dành một chương riêng về CQĐT để quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của CQĐT và CQĐP ở đô thị (phường, quận).
Sửa đổi, bổ sung quy định phân biệt “cấp chính quyền - CQĐT” gồm HĐND và UBND với “đơn vị hành chính - CQĐP ở đô thị”, không tổ chức cấp chính quyền, chỉ tổ chức UBND hoặc cơ quan hành chính; từ đó điều chỉnh lại chức năng, thẩm quyền của HĐND và UBND các cấp bảo đảm tính tập trung, thống nhất và hiệu lực, hiệu quả của CQĐT.
Đồng thời, quy định các mô hình tổ chức CQĐT khác nhau, phù hợp với vị trí, vai trò là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa, khoa học, công nghệ của một địa phương, vùng, miền, của cả nước cũng như điều kiện đặc thù về lịch sử, văn hóa, đặc điểm dân cư, kinh tế - xã hội, về hạ tầng, về địa giới hành chính của các đô thị.
b) Xác định đúng, cụ thể hơn chức năng, nhiệm vụ của CQĐT và chuyển từ tư duy quản lý đô thị từ lấy chính quyền làm trung tâm sang quản trị đô thị lấy công dân làm trung tâm
Trong điều kiện mới, Nhà nước không còn là chủ thể trực tiếp tham gia tất cả các hoạt động kinh tế, mà tập trung thực hiện các chức năng của chủ thể quản lý nhà nước, tập trung tạo lập cơ sở, hành lang pháp lý, ban hành hệ thống các chính sách khuyến khích hoặc cưỡng chế, bảo đảm các dịch vụ hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, bảo vệ môi trường và cung cấp thông tin cho xã hội... Nhằm xây dựng các đô thị văn minh, hiện đại, bảo đảm sự phát triển bền vững của đô thị trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế, CQĐT bên cạnh việc thực hiện các chức năng quản lý kinh tế - xã hội nói chung, cần đặc biệt chú ý các nhiệm vụ cơ bản: (i) xây dựng quy hoạch đô thị và quản lý quy hoạch phát triển đô thị theo nguyên tắc đa dạng hóa các nguồn lực, kết hợp nguồn lực của nhà nước với xã hội, tư nhân, đẩy mạnh hợp tác công tư; (ii) xây dựng, bảo đảm hệ thống cơ sở hạ tầng thống nhất, đồng bộ; (iii) thực hiện triệt để các biện pháp bảo vệ môi trường, hướng tới phát triển đô thị xanh và bền vững; (iv) tổ chức cung ứng các dịch vụ công cơ bản, thiết yếu cho người dân, đặc biệt là các đối tượng chính sách.
Phân biệt chức năng, nhiệm vụ của CQĐT với nhiệm vụ của các cấp hành chính trong nội bộ đô thị nhằm bảo đảm tính thống nhất, thông suốt và hiệu lực, hiệu quả của CQĐT, đồng thời phát huy tính năng động, sáng tạo và tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong chỉ đạo, điều hành của các cấp hành chính trong đô thị.
Quản trị đô thị cần phải xuất phát từ quyền, lợi ích của công dân và dựa vào sức mạnh cũng như sự tham gia của công dân. Trong quá trình quản trị đô thị, chính quyền, doanh nghiệp và xã hội (các đoàn thể, các tổ chức xã hội và công dân) đều có những ưu thế riêng có của mình, do đó, cần tăng cường sự phối hợp và hợp tác của các thực thể này để quản lý có hiệu quả các vấn đề chung của đô thị.
Để làm được điều này, cần chuyển đổi mô thức quản lý từ coi chính quyền là chủ thể duy nhất trong quản lý đô thị như trước đây, sang mô thức quản trị có sự phối hợp và hợp tác có hiệu quả giữa chính quyền, doanh nghiệp và xã hội. Chính quyền cần phối hợp với công dân, doanh nghiệp trong quá trình phân bổ các nguồn lực phát triển, trong quản lý, giải quyết các vấn đề chung liên quan đến phát triển đô thị.
Trong quản trị đô thị, CQĐT cần thể hiện đầy đủ tính dân chủ, công khai, minh bạch, có năng lực đáp ứng và tinh thần trách nhiệm. Chính quyền tạo ra môi trường thuận lợi để phát huy vai trò của doanh nghiệp và xã hội; tôn trọng và bảo đảm thực hiện quyền làm chủ của công dân, mở rộng và tăng cường sự tham gia của người dân. Thực hiện quản trị đô thị lấy công dân làm trung tâm còn đòi hỏi cần đổi mới nhận thức về hiệu quả của quản trị đô thị. Theo đó, cần quan niệm toàn diện về tính hiệu quả của quản trị đô thị, trong đó cần lấy sự phát triển kinh tế - xã hội bền vững và sự hài lòng của công dân làm các tiêu chí cơ bản để đánh giá tính hiệu quả của quản trị đô thị.
c) Nghiên cứu xác định rõ nội hàm các khái niệm phân quyền, phân cấp, tản quyền, ủy quyền trong Luật Tổ chức CQĐP, từ đó quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐT theo hướng đẩy mạnh phân quyền, phân cấp quản lý cho CQĐT và áp dụng các hình thức tản quyền, ủy quyền cho các cấp hành chính trong nội bộ đô thị
Tiếp tục đẩy mạnh phân quyền cho CQĐT, nhất là các thành phố trực thuộc Trung ương, bảo đảm quyền tự chủ của CQĐT, nhất là về lĩnh vực từ ngân sách, tài chính, tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức đến tổ chức cung ứng các dịch vụ công...; việc phân cấp quản lý cho CQĐT phải bảo đảm các nhiệm vụ, công việc giao cho phù hợp với điều kiện, năng lực thực hiện của cấp dưới và Nhà nước phải bảo đảm các nguồn lực (nhân lực, kinh phí, phương tiện) để cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, công việc được giao.
Đồng thời với tăng cường phân quyền, phân cấp cho CQĐT, cần có cơ chế kiểm soát hữu hiệu từ chính quyền trung ương thông qua các hoạt động lập pháp, ngân sách và hỗ trợ kỹ thuật cũng như cơ chế bảo đảm cho các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và người dân có khả năng giám sát tổ chức và hoạt động của CQĐT. Thực tiễn quản lý xã hội ở đô thị đang đặt ra nhiều vấn đề như: quản lý dân cư, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; vấn đề bảo về môi trường, giao thông đô thị... theo yêu cầu của người dân, với tư cách người dân là chủ thể tự quản xã hội. Thông qua đó, người dân có khả năng tác động đến hoạt động của CQĐT, bảo đảm hoạt động của CQĐT đặt dưới sự kiểm soát của người dân.
d) Đổi mới mô hình tổ chức bộ máy chính quyền đô thị
Trên cơ sở kế thừa được những kết quả tích cực của việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường giai đoạn 2009- 2015 và tổng kết thí điểm mô hình chính quyền đô thị ở Hà Nội, Đà Nẵng, mô hình CQĐT tại Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay, quy định không tổ chức đầy đủ 3 cấp chính quyền địa phương ở đô thị như hiện nay. Về nguyên tắc, mỗi đô thị dù lớn hay nhỏ cũng chỉ tổ chức một cấp chính quyền đầy đủ có HĐND và UBND (cơ quan hành chính); nếu là đô thị lớn thì thêm cánh tay nối dài quận và phường, và trong trường hợp này quận và phường chỉ tổ chức cơ quan hành chính, không phải là cấp chính quyền (có đầy đủ HĐND và UBND).
Theo mô hình này, ở mỗi đô thị chỉ có một cơ quan HĐND, có vai trò quyết định các vấn đề kinh tế - xã hội của đô thị, còn tại các đơn vị hành chính nội bộ đô thị (quận, phường) chỉ có các cơ quan hành chính nhà nước, để thực thi các nhiệm vụ cụ thể của quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công trên từng địa bàn theo phân cấp và ủy quyền của chính quyền thành phố, thị xã. Thiết lập mô hình cơ quan đại diện hành chính tại quận, phường là “cánh tay nối dài” của cơ quan hành chính cấp trên và thực hiện chế độ bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính, tạo điều kiện để giải quyết nhanh chóng, kịp thời các vấn đề bức xúc phát sinh trên địa bàn đô thị.
đ) Đổi mới phương thức hoạt động của chính quyền đô thị
Thực tiễn quản lý xã hội ở đô thị đang đặt ra vấn đề phải đổi mới, cải cách tổ chức chính quyền đô thị theo mô hình quản trị địa phương hiện đại, Theo đó, một mặt huy động sự tham gia của các chủ thể khác nhau vào quản lý và phát triển đô thị, mặt khác phải đề cao vao trò, thẩm quyền và trách nhiệm người đứng đầu chính quyền đô thị, nhất là trong việc giải quyết các vấn đề bức xúc, nhạy cảm liên quan đến phát triển xã hội và quyền lợi hợp pháp của dân cư ở đô thị. Do vậy, pháp luật cần quy định rõ thẩm quyền, vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu chính quyền đô thị, nhất là trong hoạch định và thực thi các chính sách quan trọng, thiết thực đối với phát triển đô thị.
Đổi mới phương thức hoạt động của bộ máy chính quyền đô thị theo hướng áp dụng chế định Thị trưởng (chế định thủ trưởng hành chính) thay cho chế định Ủy ban (chế định điều hành tập thể) trong quản lý hành chính ở các đô thị. Điều này cho phép khắc phục được những hạn chế, vướng mắc của chế độ điều hành tập thể, thiếu nhanh nhạy, tập trung, thống nhất, không rõ trách nhiệm người đứng đầu,... Mối quan hệ giữa HĐND và Thị trưởng được xác định theo hướng một mặt phải bảo đảm trên thực tế vai trò quyết định của HĐND về các vấn đề kinh tế - xã hội quan trọng của đô thị, mặt khác tăng cường và nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND đối với các hoạt động của cơ quan hành chính do Thị trưởng đứng đầu.
Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin, sử dụng công nghệ thông minh trong cung ứng dịch vụ công; xây dựng và hoàn thiện chính quyền điện tử, chính quyền số, vận hành thông suốt hệ thống thông tin trong hoạt động quản lý, điều hành của CQĐT bảo đảm tính nhanh nhạy, thông suốt, kỷ cương, nâng cao hiệu lực, hiệu quả.
PGS. TS. Nguyễn Minh Phương, Học viện Hành chính Quốc gia
ThS. Nguyễn Thị Hường, Vụ Công tác đại biểu, Văn phòng Quốc hội
_________________
(1), (2) Nghị quyết số 06-NQ/TW ngày 24-01-2022 của Bộ Chính trị về quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.
(3) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, t.I, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2021, tr.178.