Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng đã xác định nhiệm vụ: “Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm ở nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo luật định”(1). Mục tiêu trong những năm tới cũng được Văn kiện chỉ rõ: “Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương bảo đảm phục vụ tốt nhất người dân, doanh nghiệp. Xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước về kinh tế, xã hội đối với chính quyền các cấp. Tập trung vào cung cấp dịch vụ công, bảo đảm an sinh xã hội, an toàn xã hội, nâng cao phúc lợi xã hội và cải thiện đời sống cho người dân. Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy phù hợp đối với chính quyền đô thị, hải đảo”(2).
Quán triệt quan điểm, định hướng nêu trên của Đảng, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị Trung ương lần thứ 6 khóa XII về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả xác định: “Tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế xây dựng chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, chủ động thí điểm ở những nơi có đủ điều kiện”(3).
1. Về chính quyền đô thị
Hiến pháp năm 2013 đã có những quy định cụ thể về tổ chức bộ máy nhà nước, kế thừa một số quy định của Hiến pháp năm 1992, đồng thời bổ sung nhiều điểm mới mở đường cho việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật về chính quyền địa phương, trong đó có quy định về chính quyền đô thị.
Theo Hiến pháp năm 2013, chính quyền đô thị đã được quy định một cách rõ ràng nhằm phân biệt với các thiết chế khác trong bộ máy nhà nước Việt Nam. Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.
Theo đó, đã có sự phân biệt giữa chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền đô thị, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã khắc phục những bất cập của mô hình trước đó, cụ thể là: đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn, đặc trưng riêng có của chính quyền đô thị nhằm thể hiện sự khác biệt giữa chính quyền đô thị, nông thôn. Theo đó, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ở thành phố trực thuộc Trung ương, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, thị trấn ngoài việc quyết định về ngân sách, nhân sự, giám sát (như ở địa bàn nông thôn), còn tập trung quyết định các vấn đề quy hoạch phát triển đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị, sắp xếp mạng lưới thương mại, dịch vụ, du lịch đô thị, quản lý dân cư và tổ chức đời sống dân cư đô thị, các biện pháp bảo đảm trật tự công cộng, an toàn giao thông, phòng, chống cháy nổ, bảo vệ môi trường và cảnh quan đô thị,... Cũng theo quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân ở quận và phường chủ yếu tập trung quyết định những vấn đề về ngân sách, nhân sự và giám sát hoạt động của Ủy ban nhân dân mà không quyết định về quy hoạch do địa bàn quận và phường là những đô thị lõi, đã đô thị hóa hoàn toàn nên để bảo đảm tính liên thông, thống nhất, những vấn đề này sẽ do chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương quyết định. Với quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở nông thôn, đô thị và hải đảo đã có sự khác biệt như: về số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân; về việc thành lập thêm Ban đô thị của Hội đồng nhân dân để chịu trách nhiệm về quy hoạch đô thị, phát triển giao thông, hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, môi trường, tổ chức cung cấp dịch vụ công trên địa bàn nội đô; về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ở địa bàn đô thị trong quyết định các vấn đề liên quan đến quy hoạch phát triển đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị, sắp xếp mạng lưới thương mại, dịch vụ, du lịch đô thị, quản lý dân cư và tổ chức đời sống dân cư đô thị...
Với những quy định nêu trên, Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã đặt nền tảng cho một mô hình chính quyền đô thị ở Việt Nam. Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu quản lý đô thị trong điều kiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, thực hiện thành công mục tiêu Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng đặt ra, để xây dựng chính quyền đô thị đảm bảo hiệu lực, hiệu quả đòi hỏi phải có những giải pháp cụ thể hơn nữa.
2. Giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay
2.1. Thiết kế mô hình chính quyền phù hợp với mỗi loại đô thị ở Việt Nam
Đô thị nói chung có một số đặc điểm như: dân cư tập trung với mật độ cao, địa giới hành chính và điều kiện sinh sống của người dân khá chật hẹp; cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phát triển có tính liên thông, đồng bộ; có nếp sống, văn hóa của người dân gắn liền với đặc điểm sinh hoạt, giao tiếp rất đặc thù khác với nông thôn; là nơi dễ tập trung, phát sinh các tệ nạn xã hội gây phức tạp trong quản lý. Các đặc điểm của đô thị rất khác biệt với nông thôn, do vậy đòi hỏi phải có sự phân biệt trong mô hình tổ chức chính quyền ở đô thị và nông thôn. Chính quyền đô thị phải đảm bảo quản lý một cách thống nhất, đồng bộ và liên thông trên mọi khía cạnh của quản lý nhà nước như tổ chức bộ máy, cơ chế, phương thức quản lý, thẩm quyền và trách nhiệm...
Theo quy định tại Điều 4 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, đô thị ở Việt Nam được phân thành 6 loại, gồm: loại đặc biệt, loại I, II, III, IV, V theo các tiêu chí cơ bản như: vị trí, chức năng, vai trò, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đô thị; quy mô dân số; mật độ dân số; tỷ lệ lao động phi nông nghiệp; trình độ phát triển cơ sở hạ tầng và kiến trúc cảnh quan. Việc xác định cấp quản lý hành chính đô thị được quy định: thành phố trực thuộc Trung ương phải là đô thị loại đặc biệt hoặc đô thị loại I; thành phố thuộc tỉnh phải là đô thị loại I hoặc loại II hoặc loại III; thị xã phải là đô thị loại III hoặc loại IV; thị trấn phải là đô thị loại IV hoặc loại V. Như vậy, với việc phân loại và phân cấp đô thị như hiện nay ở Việt Nam không thể có một loại mô hình chính quyền đô thị áp dụng chung mà phải có mô hình thích hợp với mỗi loại đô thị.
2.2. Bộ máy chính quyền đô thị phải đủ năng lực tiếp nhận và thực hiện phân cấp từ Trung ương
Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, bộ máy nhà nước - chính quyền các cấp nói chung và chính quyền đô thị nói riêng phải thay đổi về chức năng, nhiệm vụ theo hướng chính phủ kiến tạo. Chính quyền đô thị trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam đòi hỏi phải thực hiện nhiều chức năng quản lý kinh tế - xã hội, trong đó đặc biệt chú ý bốn chức năng cơ bản là: xây dựng, đảm bảo cơ sở hạ tầng; tiến hành các hoạt động tạo điều kiện cho các thị trường đô thị; xây dựng và thực hiện triệt để các biện pháp bảo vệ môi trường; chăm lo đời sống cho người dân, đặc biệt là đối tượng người nghèo. Đây cũng là những nội dung đổi mới rất cơ bản của chính quyền từ cơ chế bao cấp sang cơ chế thị trường. Trong điều kiện mới, Nhà nước không còn là chủ thể trực tiếp tham gia vào hoạt động kinh tế, mà chỉ thực hiện các chức năng với tư cách chủ thể quản lý, tạo điều kiện cho các chủ thể khác thông qua xây dựng cơ sở, hành lang pháp lý, ban hành hệ thống các chính sách khuyến khích hoặc cưỡng chế, đảm bảo cung ứng hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, bảo vệ môi trường và cung cấp thông tin cho xã hội…
Một bộ máy hành chính nhà nước hoạt động hiệu lực, hiệu quả phải là một bộ máy đảm bảo phân công chức năng, nhiệm vụ rõ ràng, rành mạch, có sự phân công, phân cấp hợp lý giữa các cấp, các ngành không chỉ trên lý thuyết mà phải thực hiện trên thực tiễn với những điều kiện cần thiết. Thực hiện nguyên tắc tổ chức bộ máy theo quy định tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013: quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, cần đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền đô thị, bảo đảm cho chính quyền mỗi cấp quyền tự chủ (tự quản) trong các lĩnh vực từ ngân sách, tài chính, tổ chức bộ máy đến quản lý dân cư, bảo vệ môi trường… Sự phân cấp này đặt ra từ chính nhu cầu phát triển nói chung và phát triển đô thị nói riêng ở Việt Nam. Đây cũng là thực tế đang diễn ra ở các nước, xu hướng trao quyền tự quản cho các cấp chính quyền đô thị đang diễn ra một cách mạnh mẽ trên thế giới. Mặc dù phân cấp, trao quyền cho chính quyền đô thị, nhưng để đảm bảo quản lý nhà nước hiệu quả, cần thiết lập cơ chế kiểm soát từ chính quyền trung ương thông qua các hoạt động lập pháp, ngân sách và hỗ trợ kỹ thuật cũng như cơ chế bảo đảm cho người dân có khả năng trực tiếp tác động đến tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị. Như vậy, các cơ quan thuộc chính quyền đô thị (cơ quan đại diện, cơ quan hành chính) đều do nhân dân trực tiếp bầu ra theo nhiệm kỳ. Thực tiễn quản lý xã hội đang đặt ra nhiều vấn đề bất cập ở đô thị như: quản lý dân cư từ những bảo đảm về quyền con người; vấn đề môi trường, vấn đề giao thông đô thị… phải đưa ra lấy ý kiến của người dân, với tư cách người dân là chủ thể tự quản xã hội. Thông qua đó, người dân có khả năng tác động trực tiếp đến hoạt động của chính quyền đô thị, bảo đảm hoạt động của chính quyền đô thị đặt dưới sự kiểm soát của người dân.
2.3. Giảm cấp trung gian trong hệ thống chính quyền đô thị
Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Nhà nước đang áp dụng chính quyền đô thị hoàn chỉnh ở cả 3 cấp: thành phố, quận, phường; ngoài ra còn có đơn vị thị trấn. Nếu nhìn từ yêu cầu phát triển của một cộng đồng đô thị, tổ chức chính quyền quận, phường trên địa bàn thành phố hiện nay không phản ánh tính chất và đáp ứng yêu cầu phát triển của một cộng đồng đô thị, vì vậy không đảm bảo chức năng hoàn chỉnh của một cấp chính quyền đô thị. Đối với đô thị nói chung có những yếu tố quan trọng tạo nên đặc thù so với nông thôn như hạ tầng kỹ thuật công cộng, hạ tầng xã hội phúc lợi công cộng và các vấn đề xã hội đặt ra đòi hỏi mỗi cấp chính quyền phải xử lý nhưng lại có tính liên thông khá phức tạp… Với những quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì mô hình tổ chức các cấp chính quyền đô thị như hiện nay thể hiện sự thiếu đồng bộ, phát sinh mâu thuẫn giữa yêu cầu phải quản lý thống nhất, đồng bộ và liên thông với vấn đề xác định trách nhiệm theo cấp quản lý.
Thực tế quản lý đô thị ở Việt Nam hiện nay cho thấy hiệu quả quản lý hành chính của bộ máy chính quyền chưa tốt, do chức năng điều hòa và phối hợp của bộ máy chính quyền hạn chế, khung pháp lý về chính quyền đô thị bộc lộ sự mâu thuẫn với yêu cầu quản lý phát triển xã hội. Hiện nay, chính quyền đô thị cũng đã có quyền quản lý một số lĩnh vực trên cơ sở pháp luật về phân cấp quản lý, tuy nhiên chưa phải là biện pháp lâu dài và chưa thực sự đáp ứng được những đòi hỏi của thực tiễn quản lý đô thị hiện đại. Vì vậy, trong điều kiện phát triển đô thị đa dạng và phức tạp như hiện nay, cần giảm cấp trung gian trong hệ thống chính quyền đô thị để xây dựng mô hình chính quyền đô thị hiệu quả hơn, hướng đến mục tiêu gần dân, phục vụ nhân dân được tốt hơn. Đó cũng chính là đòi hỏi từ thực tiễn và cũng là điều kiện quan trọng để cải các thủ tục hành chính, đổi mới phương thức và cơ chế quản lý, nâng cao chất lượng cuộc sống, xây dựng đô thị phát triển bền vững.
2.4. Thực hiện chế độ người dân trực tiếp bầu người đứng đầu chính quyền đô thị
Trước đòi hỏi của quản lý đô thị trong điều kiện kinh tế thị trường, người đứng đầu chính quyền đô thị cần phải thể hiện được trách nhiệm cũng như quyền lực, đặc biệt trong việc quyết định các vấn đề nóng, nhạy cảm liên quan đến sự phát triển xã hội và quyền lợi hợp pháp của dân cư đô thị. Do vậy, pháp luật cần quy định rõ quyền lực, vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu chính quyền đô thị, nhất là trong hoạch định và thực thi các chính sách quan trọng, thiết thực đối với đời sống đô thị.
Để nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu chính quyền đô thị, nên áp dụng cách thức dân bầu trực tiếp, trên cơ sở đó thiết lập mối quan hệ chặt chẽ giữa người dân với người đứng đầu đô thị (thị trưởng) do chính người dân bầu ra. Quyền hạn, nghĩa vụ và trách nhiệm của thị trưởng được quy định chặt chẽ, mọi hoạt động của thị trưởng phải được đặt dưới sự giám sát của Hội đồng nhân dân và cơ quan có thẩm quyền cấp trên bằng nhiều hình thức khác nhau; trong những trường hợp nhất định có thể thực hiện phương thức bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với thị trưởng. Giúp việc cho thị trưởng có các phó thị trưởng; trên cơ sở quy mô, loại hình đô thị để thiết kế số lượng phó thị trưởng; phó thị trưởng có thể nhân danh thị trưởng giải quyết công việc.
Thực tiễn quản lý xã hội đang đặt ra vấn đề phải đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước theo mô hình hành chính công hiện đại, vì vậy, nghiên cứu để có các giải pháp giúp đô thị phát triển sẽ góp phần quản lý có hiệu quả các vấn đề của đời sống đô thị, nâng cao hiệu lực của chính quyền đô thị trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam./.
TS. Vũ Thị Hoài Phương - Học viện Chính trị Khu vực I
--------------------------------
Ghi chú:
(1),(2) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb CTQG, H.2016, tr.180, tr.311.
(3) http://www.dangcongsan.vn/tu-lieu-van-kien/van-kien-dang/nghi-quyet-hoi-nghi-bch-trung-uong/khoa-xii/doc-3102720178333646.html.
Tài liệu tham khảo:
1. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013.
2. Quyết định số 192/QĐ-TTg ngày 15/02/2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Ban chỉ đạo Trung ương xây dựng đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị.
3. Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
4. Học viện Hành chính Quốc gia: Giáo trình Tổ chức hành chính nhà nước, Nxb KHKT, H.2011.
5. Nguyễn Minh Phương, “Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam”, Văn phòng Quốc hội, Oxfam, Unicef, Hội thảo Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Ninh Thuận, 06/4/2013.
http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_TAILIEU/Attachments/1188/02-Phanquyen-PhuongNM.pdf.
6. Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ: “Dự án điều tra thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay”, H.2007.
7. Viện Việt Nam học và khoa học phát triển, Đại học Quốc gia Hà Nội, kỷ yếu Hội thảo khoa học: “Phương pháp luận và cách tiếp cận vấn đề xây dựng mô hình tổ chức và quản lý nhà nước, đặc thù các đô thị trực thuộc Trung ương”, H.2008. (Đề tài KX.02-03/06-10).
Nguồn: tcnn.vn